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【农村金融时报】“十三五”时期,农发行如何推进易地扶贫搬迁?
发布时间:2016-03-09     外媒来源: 《农村金融时报》一版·金融要闻      作者: 张艺良

“十三五”的画卷已经展开,全面建成小康社会进入决胜阶段,扶贫攻坚已成为刻不容缓的重要任务。作为政策性银行,根据国务院对农发行信贷扶贫工作的要求,自去年以来农发行组建了专业的部门、构建了专门的运行机制、设计了针对易地扶贫搬迁工作的信贷产品,在业内成为首创,引发关注。为让业界更了解农发行这一重要举措,给各个有扶贫搬迁诉求的区域更多的参考,《农村金融时报》在“两会”期间专访了中国农业发展银行扶贫金融事业部总经理徐一丁。

《农村金融时报》:能否详细介绍下,农发行开展易地扶贫搬迁贷款业务最初的设计思路?组建相关部门的时候,又是怎样考虑的。

徐一丁:2015年6月以来,特别是中央扶贫开发工作会议以来,农发行总行党委认真贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的战略部署,将支持扶贫开发作为政治担当和社会责任,全力服务脱贫攻坚。

根据国务院领导对农发行信贷扶贫工作提出的要求,总行党委立即行动,围绕强化信贷扶贫专业化管理,2015年8月在全国金融机构中率先成立扶贫金融事业部,以集中连片特困地区和国家扶贫工作重点县为主战场,为贫困地区提供综合金融服务和优惠信贷政策,遵循“政策支撑、专项管理、单独核算、保本经营、服务和社会效益良好”的原则,构建责权相结合的经营管理体系和运行机制,为农发行信贷扶贫工作提供了强有力组织保障。

易地扶贫搬迁是新时期脱贫攻坚的标志性工程,是党中央、国务院交给农发行的重大政治任务。“十三五”期间易地扶贫搬迁工作时间紧、任务重、资金缺口大,农发行党委高度重视,将易地扶贫搬迁作为扶贫开发工作的切入点,深入调查和研究,精准对接易地扶贫搬迁金融服务需求,于2015年8月推出第一个精准扶贫贷款品种“易地扶贫搬迁项目贷款”,并先后出台了《中国农业发展银行易地扶贫搬迁贷款管理办法(试行)》和《中国农业发展银行易地扶贫搬迁地方政府补助资金专项贷款管理办法(试行)》两个贷款办法。贷款遵循“政府主导、精准扶贫、专款专用、条件特惠、保本经营”的原则,明确了办贷优先、规模倾斜、利率优惠、期限延长等特惠信贷政策,充分体现对贫困地区和贫困人口的政策倾斜,有效降低了贫困地区融资成本,缓解了借款人的偿债压力。满足了易地扶贫搬迁项目的信贷资金需求。

《农村金融时报》:过去,农发行在中长期贷款上积累了很多的经验,这些经验对于开展易地扶贫搬迁贷款业务有怎样的帮助。这项新业务同过去的整村搬迁、土地整治等中长期业务又有哪些不同?

徐一丁:农发行经过长期的摸索实践,已建立一整套严谨完善的中长期贷款管理办法,具备成熟的贷款评审方式、评审流程、评审框架等系列操作模式,同时,农发行中长期贷款管理经验将有助于对易地扶贫搬迁贷款开展及时到位的有效管理,确保易地扶贫搬迁贷款实现“专款专用、封闭运行”的贷后管理模式。这些经验为易地扶贫搬迁贷款的业务迅速开展奠定坚实基础。但易地扶贫搬迁信贷业务同过去的整村搬迁、土地整治等中长期业务又存在诸多不同。

一是贷款意义的区别:开办易地扶贫搬迁贷款业务是国务院赋予农发行的政治任务和社会责任,是农发行服务国家实施脱贫攻坚工程、实现全面小康社会宏伟战略的重要体现,是政策性银行必须如期完成的信贷业务,其政策性非常明显,与整村搬迁、土地整治等业务有本质区别。

二是贷款用途的区别:易地扶贫搬迁贷款为列入“十三五”时期易地扶贫搬迁规划的建档立卡贫困对象提供搬迁所需资金,可用于易地扶贫搬迁安置房建设(或购买)以及与易地扶贫搬迁直接相关的水、电、路、气、网等配套基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设,原居住地的土地复垦及整理,搬迁过程中发生的搬迁补偿、临时过渡费用等易地扶贫搬迁住房建设和安置区配套设施建设。整村搬迁、土地整治等贷款项目则以涉及农民即可,并不限定以建档立卡贫困户为服务对象,贷款用途严格限定为安置房建设和土地整治。

三是贷款期限和利率的区别:易地扶贫搬迁贷款一般为20年,整村搬迁、土地整治贷款最长为15年,一般不超过10年。易地扶贫搬迁贷款执行特惠利率,比如目前我行已审批的易地扶贫搬迁贷款利率平均下浮幅度达15.7%,整村搬迁、土地整治贷款一般要上浮5%-10%。

四是贷款担保方式的区别:易地扶贫搬迁贷款可根据项目具体情况采取信用、质押和抵押担保等组合担保方式。整村搬迁、土地整治贷款一般都需要抵押或保证等担保。

五是还款来源的区别:易地扶贫搬迁贷款的政策性和公益性较强,还款来源主要以财政补贴款和财政收入为主,需要各级财政的支撑;整村搬迁、土地整治贷款一般以收支平衡的项目为贷款对象,项目的购房收入和土地出让收入基本可实现项目的平衡。

《农村金融时报》:总行还针对易地扶贫搬迁贷款特别出台了管理办法,这个办法在经过几个月实践后,适用情况如何?是否会有所调整?下一步工作思路是什么?

徐一丁:自2015年8月,农发行相继制定了一系列有关易地扶贫搬迁贷款的政策和管理办法。这些政策和办法充分体现对贫困地区和贫困人口的政策倾斜,从实践过程中来看,总体情况令人满意,有效降低了贫困地区融资成本,缓解了借款人的偿债压力。满足了易地扶贫搬迁项目的信贷资金需求。

在实践中,我们注重将国家政策要求和农发行实际相结合,将支持扶贫和按银行规律办事相结合,牢牢把握精准扶贫、防控风险、保本经营3个要点。针对在业务实践中出现的一些新情况、新问题,总行还及时印发了《关于加强易地扶贫搬迁项目贷款管理有关问题的通知》、《关于进一步核实我行贷款支持易地扶贫搬迁贫困人口情况的通知》、《关于全力做好易地扶贫搬迁政府补助资金专项贷款有关工作的通知》、《关于做好易地扶贫搬迁贷款有关工作的通知》,及时调整管理政策,强化风险防控,确保精准扶贫。

为切实做好易地扶贫搬迁信贷业务,总行将根据国家《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》(发改地区〔2015〕2769号)等相关政策要求,结合前期办贷经验和各省实际需求,对目前的贷款办法进一步修订和完善。

下一步,我行易地扶贫搬迁信贷工作的基本思路可概括为:一是整体推进。紧紧围绕各省“十三五”易地扶贫搬迁规划,整体设计融资方案,支持各省全面完成搬迁任务;统筹考虑贫困搬迁人口和同步搬迁人口,全面满足易地扶贫搬迁项目的融资需求,确保项目顺利实施;按照市场化原则积极支持安置区后续产业发展,促进解决搬迁贫困户生产生计问题。

二是统分结合。根据国家政策和各省规划实际情况,采取省级投融资主体统贷和市(县)项目实施主体分贷相结合的方式,全面覆盖易地扶贫搬迁项目的资金需求。

三是精准落地。按照精准扶贫的要求,建立贷款精准台账,确保易地扶贫搬迁贷款资金精准落实到县、到项目、到贫困搬迁人口,实现贷款支持对象精准。

四是封闭运行。发挥农发行机构健全优势,为省级投融资主体和市(县)项目实施主体在农发行分支机构开立资金专户,加强资金监管。严格落实贷前条件,按照项目实施进度发放贷款,加强风险识别和风险防范,确保专款专用,防止挤占挪用。

五是保本经营。不断完善贷款利率定价,综合考虑资金成本、税费及风险准备等因素和贫困地区承受能力确定贷款利率水平,在体现条件特惠的同时实现财务可持续。

《农村金融时报》:当前全国各个地方对这项新的业务的认知程度如何?在同地方政府的实际工作中的契合程度又怎样?是否存在当初设计的时候没有想到的情况?

徐一丁:由于我行在开发和推进易地扶贫搬迁贷款产品之前,就经过广泛深入的调查研究,该产品与地方政府推进易地扶贫搬迁实际工作契合度高,各地方政府和农发行基层行都认为贷款办法很接地气,符合贫困地区实际。各行积极与地方政府以及扶贫主管部门加快沟通协调,参与地方“十三五”扶贫规划编制,把融资支持与“融智建制”结合起来,共同推进地方易地扶贫搬迁工作的顺利实施。

同时,各行结合本省实际和客户特点,因地制宜,科学施策,对扶贫项目贷款采取“绿色通道”,在办贷过程中真正做到“急、快、优、好”,上下联动,切实提高办贷效率。

自去年8月启动易地扶贫搬迁贷款业务至2015年底,全行已审批项目贷款2700亿元,利率平均下浮15.7%,平均贷款期限21年,惠及搬迁人口518万人,其中建档立卡贫困人口占62%。已发放易地扶贫搬迁贷款809.7亿元,有效支持了各地易地扶贫搬迁工作的顺利开展,有效支持了“一方水土养活不了一方人”地区贫困人口的脱贫。 

《农村金融时报》:不久前农发行和国务院扶贫办联合设定了几个实验区,主要目的是什么?想取得什么效果?

徐一丁:中央明确提出要采取超常规举措、过硬办法打赢脱贫攻坚战,为认真贯彻落实中央决策部署,我行联合国务院扶贫办研究创建政策性金融扶贫实验示范区,制定下发了《政策性金融扶贫实验示范区总体工作方案》。

其目的在于:一是引领创新,通过创建政策性金融扶贫实验示范区,提出实验示范的目标任务,为各地提供一个创新研究的思路,引导和鼓励各地大胆探索创新扶贫的体制机制。

二是在地方政府率先探索,支持其加快脱贫攻坚步伐,为推动全国金融扶贫工作积累经验。

政策性金融扶贫实验示范区创建根据自愿原则,由各地政府根据当地实际自愿申报。我们会同国务院扶贫办先期选择了部分积极性高、扶贫攻坚意识强、扶贫基础较好、有一定代表性的地市政府,作为第一批实验示范合作区域,旨在快速推进政策性金融扶贫实验示范区相关工作开展。

三是发挥政策性金融在金融扶贫中的引领和骨干作用,探索建立政策性银行与商业银行、农村合作银行、农村信用社以及保险、证券、基金等机构金融扶贫合作机制,坚持不包资金供应,通过政策性金融的杠杆作用,引导各类金融资本、社会资本加大对脱贫攻坚工程投入,形成金融扶贫合力,解决贫困地区融资难、融资贵问题。

《工作方案》贯彻精准扶贫、精准脱贫方略为引领,发挥政策性金融特殊融资机制优势和地方政府组织优势,加强金融扶贫、财政扶贫、社会扶贫的结合,探索政策性金融扶贫制度创新、产品创新、管理创新,推动实验示范区如期实现脱贫,为全省乃至全国金融扶贫提供可复制、可推广的经验。这项工作有以下几个重点:

一是积极探索财政资金与政策性金融扶贫资金协同配合机制,推动财政政策与信贷政策有效对接;积极探索政策性金融扶贫、财政扶贫、社会扶贫三方融合。

二是重点推动易地扶贫搬迁,积极创新贫困地区基础设施建设、生态保护、特色产业发展,以及教育扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等贷款品种,充分发挥示范引领作用。

三是积极探索对实验示范区的扶贫开发贷款实行整区域综合授信,扩大政策性银行在贫困地区信贷投放力度,信贷投放增速高于农发行所在省平均水平。

四是积极探索打造专门承担扶贫开发任务的投融资主体,在地方扶贫开发领导小组领导下,用于承接各级政府扶贫专项资金、专项建设基金和扶贫开发贷款,充分发挥项目建设、管理职能。

五是积极探索促进各部门资金整合到扶贫项目,通过资产收益扶贫、财政补贴等多种方式加大对实验示范项目支持的有效模式。

六是积极探索扶贫资金以股权形式确权量化到建档立卡贫困村、贫困户,实施精准扶贫、精准脱贫。

七是积极探索建立精准脱贫台账,完善政策性金融支持扶贫的指标体系,提高脱贫效果。

八是积极探索政策性银行与商业银行、农村合作银行、农村信用社以及保险、证券、基金等机构金融扶贫合作机制,发挥政策性金融的引领作用。

为了充分发挥实验示范区的示范带动作用,我们明确了成为实验示范区的相关条件:一是政府扶贫攻坚意识强,勇于创新,信用良好并自愿申报;二是扶贫任务较重,贫困发生率超过全省平均水平;三是扶贫基础较好,在全省贫困地区具有代表性;四是近年来扶贫工作成效显著。

根据这样的标准,我们会同国务院扶贫办选定广西百色、贵州毕节、河北保定、陕西安康作为首批实验示范区,这四个地市符合条件,具备一定示范基础,与农发行有着良好的合作关系,且地理位置分布能够较好地代表全国贫困地区状况,在这四个地市探索金融精准扶贫模式,积累相关经验,更利于推广至全国。

《农村金融时报》:总的而言,农发行在推进易地扶贫搬迁工作中,当前还有哪些梗阻尚未破除?将来打算怎么做?还需要政策层面的哪些支持?

徐一丁:易地扶贫搬迁是精准扶贫的标志性重大工程,农发行作为金融扶贫的主导银行、引领银行,将继续全力支持易地扶贫搬迁工程的顺利实施。目前,农发行支持易地扶贫搬迁还面临一些困难和问题,制约了政策性信贷资金对扶贫开发领域的投入。

一是部分省级政府易地扶贫搬迁规划未考虑同步搬迁人口。根据我行前期调研和贷款评审掌握的情况,推动易地扶贫搬迁工作顺利实施,必须统筹考虑随建档立卡贫困人口一同搬迁的同步搬迁人口。国家《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》也要求对同步搬迁人口统筹规划。

因此我行制定的易地扶贫搬迁信贷政策明确,要紧密配合省级“十三五”易地扶贫搬迁规划,统筹考虑贫困搬迁人口和同步搬迁人口,通过省级层面的专项贷款和市县层面的项目贷款两个信贷产品,全面满足易地扶贫搬迁项目的融资需求,确保项目顺利实施。

但是,部分省份在编制规划时,仅考虑了国家下达的建档立卡贫困人口搬迁任务,未考虑同步搬迁人口,对同步搬迁的规划审批、资金整合等政策支撑明显缺失和滞后,导致具体实施易地扶贫搬迁的市县政府出现了“有心无力”、“有计划缺规划”、“有需求缺政策”等困境,这可能影响易地扶贫搬迁任务的顺利完成。建议国务院有关部门进一步明确对同步搬迁人口的相关政策,要求将同步搬迁人口统一纳入省级“十三五”易地扶贫搬迁规划,银行对此积极予以信贷支持。

二是省级政府及财政对省级投融资主体还款支持政策不到位。国家“十三五”易地扶贫搬迁工作方案要求,对于省级投融资主体统贷的易地扶贫搬迁专项贷款,采取政府购买服务形式,由省级政府出台政策统筹地方可支配财力(含土地出让形成的纯收益)支持投融资主体还贷。

但是,根据我行初步掌握的情况,部分省级政府要求市县政府与省级投融资主体签订购买服务协议,将还款责任分解落实到市县政府,省级财政并没有承担统筹地方可支配财力支持省级投融资主体还贷的责任。

建议进一步明确由省级政府或财政部门与省级投融资主体签订购买服务协议,由省级政府统筹可支配财力支持省级投融资主体还贷;加强省级投融资主体建设,由扶贫部门牵头管理,多部门参与,形成监管合力,确保资金专款专用;在市县层面成立扶贫开发投融资主体,省级投融资主体可对其参股,便于脱贫攻坚工作的具体落实。

三是搬迁之后的产业配套支持措施还需要加强。易地扶贫搬迁除了要考虑贫困搬迁人口的安置问题外,还要妥善解决好搬迁人口的生产生计问题,确保“搬得出、稳得住、有事做、能致富”,守住不因易地搬迁而致贫返贫的底线。

建议统筹考虑易地扶贫搬迁配套产业发展,由地方政府出台易地扶贫搬迁后续产业发展规划,国家给予一定的政策扶持,银行对此积极予以信贷支持。

四是农发行支持易地扶贫搬迁的长期低成本信贷资金来源不足。目前,省级投融资主体统贷的易地扶贫搬迁专项贷款明确通过发行政策性金融债筹集信贷资金,其资金成本与市场化发债成本基本相当。此外,我行支持易地扶贫搬迁同步搬迁的资金只能通过市场化发债方式筹集,在特惠支持和保本经营两方面很难兼顾,影响了农发行对易地扶贫搬迁以及其他脱贫攻坚领域的信贷支持。

建议国家出台政策,将易地扶贫搬迁等精准扶贫项目纳入人民银行PSL支持范围,或者由人民银行提供扶贫再贷款,为农发行支持易地扶贫搬迁等精准扶贫贷款业务提供低成本长期信贷资金来源。

五是部分“十二五”收尾工程项目能否享受国家“十三五”扶持政策问题。对于部分“十二五”时期尚未完工的易地扶贫搬迁收尾工程项目,实际上也将在“十三五”时期完工,也应享受“十三五”易地扶贫搬迁工作方案的相关政策。建议明确要求各地政府将“十二五”收尾工程项目统一纳入“十三五”规划,以保持政策的平稳衔接;同时,对这些项目,银行应提供易地扶贫搬迁信贷支持。 

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