陈印军
为增强国家粮食安全保障能力，必须进一步强化耕地资源保护，优化耕地资源布局，改造提升耕地质量。
作者简介：陈印军，研究员，博士生导师，注册咨询工程师，农业农村部耕地质量建设专家组成员，农业农村部、科技部、水利部等多部委农业资源环境与区域农业领域咨询专家，中国农业科学院农业资源管理与利用研究室原主任。长期从事耕地资源保护利用与国家粮食安全、区域农业与农业绿色发展、现代农业等方面的研究、规划与咨询工作。先后主持和参加国家级与省部级科研项目60余项，出版专著10部，公开发表学术论文150余篇。
粮食安全是国家安全的重要基础；而食以土为本，耕地是保障国家粮食安全的重要基础。然而，我国耕地质量总体偏低，耕地面积大幅减少，耕地空间布局趋向劣化，国家粮食安全的潜在危机突显。为增强国家粮食安全保障能力，必须进一步强化耕地资源保护，优化耕地资源布局，改造提升耕地质量。
一、满足不断增长的粮食需求，需要耕地资源的强力支撑
（一）我国粮食消费需求数量不断增加。我国粮食消费需求数量从1980年的3.3亿吨，分别上升至2000年的4.6亿吨、2010年的6.2亿吨和2020年的8.1亿吨。据农业农村部市场预警专家委员会预测，在控制粮食消费的情况下，至2030年我国粮食消费需求量将上升至8.64亿吨[1]，较2020年增加0.54亿吨。如果以近20年我国粮食消费趋势继续发展下去，至2030年我国粮食消费需求数量有可能上升至10亿吨，较2020年增加1.9亿吨。
（二）我国粮食自给率目标不宜低于85%。我国粮食自给率在1984-2003年间除了特殊年份均保持在98%以上，其中55%的年份保持在100%及以上。2004年粮食自给率下降至94%，2005年回升至95%，但从2008年开始降至95%以下，从2012年开始降至在90%以下，而从2015年开始频繁出现低于85%的现象，但在2019年前我国粮食自给率总体上处于85%以上，只是2020年和2021年分别下降至83%和81%，出现粮食市场紧张情况，并引发粮食价格，尤其是玉米和大豆价格较大幅度上涨。综合各方面的分析结果，基于国家粮食安全的我国粮食自给率目标不宜低于85%[2-6]，即使在极端情况下也不应低于80%。
（三）我国粮食生产能力需要不断提升。我国粮食产量从1980年的3.21亿吨，分别上升至2000年的4.62亿吨、2010年的5.59亿吨、2020年的6.69亿吨、2021年的6.83亿吨，预计2022年我国粮食产量6.88亿吨[1]。基于国家粮食安全的我国粮食自给率目标以85%计，至2030年我国粮食消费量上升至8.64亿吨，则到2030年我国粮食生产能力应保持在7.34亿吨以上；如果2030年我国粮食消费量上升至10亿吨，以85%的自给率计，则要求粮食生产能力达到8.5亿吨，较2020年粮食产量提升1.8亿吨。
（四）为了保障粮食产能，需要足量的优质耕地做支撑。根据近10年我国粮食作物单产变化趋势，在有利的粮食发展政策和农业科技强有力支撑下，至2030年全国粮食作物平均单产（以播种面积计）有望上升至415公斤/亩，较2020年提高33公斤/亩。为了达到2030年7.34亿吨的粮食产能，需要粮食作物播种面积保持在17.7亿亩以上，较2020年全国粮食作物播种面积增加2000万亩。如要达到8.5亿吨的粮食产能，则需要粮食作物播种面积保持在20.5亿亩以上，较2020年增加3亿亩（从耕地资源状况看，很难达到）。
二、耕地面积大幅减少，需进一步强化对耕地资源的保护
从前面的分析结果看，要确保国家粮食安全，需要有足量的优质耕地做支撑。然而，根据2021年8月发布的第三次国土资源调查结果[7]，2009-2019年全国耕地面积从20.31亿亩，减少至19.18亿亩，10年间净减少1.13亿亩，减少了5.6%。在全国内地31个省市区中，有26个省市区，即全国84%的省市区耕地面积净减少。
在2009-2019年10年间，全国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，另外有6000多万亩耕地流向建设用地。流向园地和建设用地的耕地多为优质耕地。
在2009—2019年10年间，全国有1.8亿亩坡度25度以下的耕地上种了树，其中有6200多万亩是坡度2度以下的平地；与此同时，全国又有880多万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地。
三、耕地空间布局趋向劣化，需优化耕地资源空间布局
图1和图2反映了全国31个省市区2009-2019年10年间耕地面积变化情况，结果表明，只有位于东北和西北两个水热条件较差、只能一年一熟的内蒙古、新疆、黑龙江、吉林和辽宁5个省区耕地面积净增加，而其他省市区耕地面积均减少，其中耕地面积净减少10%以上的18个省市区多为水热条件好，一年可以二至三熟的地区。耕地面积减少幅度超过30%的福建、海南、浙江、北京4省市，前三者除了部分海拔较高的山区，绝大部分地区可以一年三熟，北京市的南部地区也可以一年二熟。
表1反映了全国八个区域耕地面积变化情况，结果表明，水热条件最好的东南区耕地面积减少了近30%，减少幅度最大，另外，属于我国三大粮食主产区的黄淮海区和长江中下游省区耕地面积也分别减少了11.5%和10%。
总体看，我国耕地从水热条件好、一年可以二至三熟的地区向水热条件差、生态环境脆弱的东北和西北地区集中，耕地空间布局趋于劣化。
四、耕地质量总体偏低，需强化耕地质量改造提升
（一）全国半数耕地为无灌溉条件的雨养农田，农作物生产稳定性差。全国耕地面积19.18亿亩，其中水田占24.6%，水浇旱作农田占25.1%，而无灌溉旱耕地占50.3%。在全国31个省（市、区）中有14个省区耕地灌溉率不足50%。因耕地灌溉率低，抗旱能力低，生产稳定性差。如2000-2018年间，东北区玉米产量最大年度增幅25.6%，最大年度减幅36.6%；大豆产量最大年度增幅38.0%，最大年度减幅29.0%。其中黑龙江省玉米产量最大增幅45.5%，最大减幅35.6%；大豆产量最大增幅38.2%，最大减幅30.6%。
（二）全国近40%的耕地为坡耕地，机耕性差，有大面积坡耕地面临弃耕。在全国19.18亿亩耕地中，平耕地仅占61.9%，而位于坡度大于2度坡地上的耕地占了38.1%，其中位于坡度大于15度坡地上的耕地面积1.8亿亩，占耕地总面积的9.4%，这些耕地因难以机耕，将面临自然退耕。
（三）全国耕地土壤有机质含量在1.37%~4.04%之间，多数地区低于2%，总体偏低。我国耕地土壤有机质含量1.36%~4.04%，其中西北内陆区1.36%~1.64%，黄土高原区1.39%~1.48%，黄淮海区1.37%~1.84%，东北区1.72%~4.04%，东南区1.88%~2.78%，西南区1.92%~3.54%，长江中下游区2.02%~3.39%，青藏区2.36%~2.73%。
（四）全国耕地面积的48%集中于热量条件较差的一年一熟区，农田复种指数难提升。在全国19.18亿亩耕地中，位于一年三熟制地区的耕地占14.7%，位于一年两熟制地区的耕地占37.4%，位于一年一熟制地区的耕地占47.9%，以一年一熟区为主。
（五）全国有3亿亩的耕地位于年降水量小于400毫米的干旱地区，农作物生产需要大量的灌溉水源。在全国19.18亿亩耕地中，位于年降水量800mm以上地区的耕地占35.0%，位于年降水量400~800mm地区的耕地占49.2%，位于年降水量200~400mm地区的耕地占10.01%，位于年降水量200mm以下地区的耕地占5.8%。占耕地总面积近16%，即3亿亩位于年降水量小于400毫米干旱地区的耕地只有在灌溉条件下才能保障稳定的农作物产量。
（六）全国40%的耕地因水土流失、风蚀沙化、盐碱化、酸化等而退化。全国因水土流失、风蚀沙化、盐碱化、酸化等问题使耕地质量退化面积在40%以上。东北黑土层变薄、华北耕层变浅、西北耕地盐渍化等土壤退化问题突出。土壤酸化过去主要集中于南方红黄壤地区，而现在全国土壤pH值普遍下降，东北一些地区也出现了土壤酸化现象。
（七）土壤污染与耕地生态功能退化已制约农业高质量发展。农业高质量发展要求优化产地环境，提升产品品质，从源头上确保优质绿色农产品供给。然而，由于污水灌溉、大气沉降、各种垃圾与矿渣无序堆放等原因所造成的土壤污染问题严重。据首次全国土壤污染状况调查结果[8]，我国耕地土壤污染点位超标率为19.4%，较1989年的4.6%上升了14.8个百分点，东南地区和长江中下游一些耕地因污染而被迫弃耕。另外，我国耕地长期高强度开发利用、长期种植单一作物，以及化学投入品过量等，耕地生态功能退化明显。
（八）全国优等耕地面积不足1/3，而劣等地超过了1/5。根据农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》[9]，全国一至三等地占耕地总面积的31.2%，四至六等地占46.8%，七至十等地占22.0%，劣等耕地面积超过了1/5。
注：东北区包括黑、吉、辽3省，黄淮海区包括京、津、冀、鲁、豫5省市，长江中下游区包括苏、皖、赣、湘、鄂5省，东南区包括沪、浙、闽、粤、琼5省市，西南区包括云、贵、川、渝、桂5省区，黄土高原区包括晋、陕、甘3省，西北区包括宁、新、蒙3省区，青藏区包括青、藏2省区。
五、综合施策，增强耕地粮食综合生产能力
（一）建立健全耕地保护目标责任考核机制，牢牢守住18亿亩耕地红线，并保持耕地质量不断提升。为了确保全国耕地面积基本稳定，我国先后出台了一系列最严格的耕地保护政策，然而在2009-2019年10年间，全国耕地面积仍净减少了1.13亿亩，尤其是有0.62亿亩平耕地种上了树，有上亿亩优质耕地流向园地和建设用地，各地非法占用耕地和破坏耕地质量的行为屡禁不止，主要原因是缺乏完善的耕地保护目标责任考核机制。应根据全国耕地数量与质量保护目标和各省（市、区）、市、县耕地资源状况，将耕地保护目标分解到各省（市、区）、市、县，作为各级党政一把手年终考核目标。尽快出台耕地保护法，严格落实田长制。不仅强化对耕地面积的保护，更应强化对耕地质量的保护，将耕地质量纳入耕地保护督察、行政机关与行政工作人员的责任、党政同责、耕地所有权人和使用权人的责任等考核条款之中。
（二）强化对多熟区和水资源丰富区耕地资源保护，遏制耕地“北增南减”的空间布局劣化趋势。我国一方面是农作物多熟制和水资源丰富的南方耕地“非农化”，另一方面是农作物一熟制和生态环境脆弱与水资源短缺的北方非耕地转化为耕地。尽管从数字上看，耕地总面积并没有减少那么多，但耕地综合生产能力退化了。因此，需要对南方多熟区耕地采取更强有力的保护措施。一是争取将南方多熟区具有一定规模的平耕地地块全部纳入永久基本农田进行刚性保护；二是强化对南方多熟区废弃耕地的整治，通过评估，将能恢复为耕地的尽可能恢复；三是对已种植林果植物的、具有一定规模的平耕地在5年内逐步恢复为耕地。通过对南方耕地资源的保护和废弃耕地整治，扭转南方多熟区耕地面积大幅减少的局面。
（三）强化对可恢复为耕地的农用地的复耕，确保耕地总面积的稳定。根据第三次全国国土调查结果，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地和1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。这两类农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出必要的成本。这需要在财政金融方面给予大力支持。
（四）强化耕地改造提升，有效提高耕地综合质量。1.采取工程、农艺、生物等措施，提升耕地土壤肥力质量。实施退化耕地治理行动，有效治理耕地水土流失与风蚀沙化，以及土壤盐碱化与酸化；全面推广测土配方施肥，推动施肥精准化；推广应用缓释肥料、水溶肥料、生物肥料等高效新型肥料和水肥一体化技术，提高肥料利用效率；统筹农艺与农机，深耕、免耕、深松、旋耕合理搭配，增施有机肥与秸秆还田相结合，提高土壤有机质含量与土壤储水保肥能力。2.强化农田污染防治与生态功能修复，提升耕地土壤环境质量。污染农田重在防，重在强化灌溉水源质量监控。耕地生态功能退化修复，重在适度控制耕地利用强度，科学合理使用化学投入品。通过综合施策，构建生态基础优良、农田质量较高、产出能力较强、产品健康安全、产业形态多样、资源可持续利用和生物多样性保护得到进一步加强的绿色农田。3.强化农田水利设施建设与高标准农田建设，提升耕地基础条件质量。水利是农业的命脉，强化节水灌溉工程建设，力争到2030年将耕地灌溉率从2019年49.7%提升至60%左右。发挥高标准农田建设由农业农村部门统一组织实施的有利条件，真正按田、土、水、路、林、电、技、管8个方面的要求建设10亿亩真正的高标准农田。为此，在新建一批高标准农田的同时，对过去已实施高标准农田建设的项目区进行调查评估，对未达到高标准农田要求的进行补建。
（五）强化耕地资源监控体系建设，掌握耕地资源动态。1.强化耕地保护目标监控体系建设。以“三调”成果为基数、底图，在合理确定各地耕地保有量目标，严格划定永久基本农田的基础上，对各地耕地保有量目标和永久基本农田进行时时监控，坚决遏制耕地“非农化”，从严控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，从严控制优质耕地转化为建设用地。2.强化耕地用途监测与质量监控体系建设。建立耕地用途监测监管平台，定期、定点对各地耕地实际种植情况进行监测和普查，监测结果与各项耕地保护、粮食及主要农产品补贴政策相挂钩。完善耕地质量、土壤墒情和肥料效果三大监测网络建设，建立国家、省、市、县耕地质量监测体系，优化监测布局，增加监测点数，改善监测条件，建立耕地质量大数据库，定期发布耕地质量监测数据。
（六）加大科技创新，破解耕地质量“卡脖子”技术堵点。强化耕地科技创新，真正做到“藏粮于技、藏粮于地”。一是构建土壤质量评价与预警系统，研发土壤障碍因子消减、肥力质量提升及污染土壤防控关键技术。二是研发有机养分替代化肥技术，创制新型高效缓控释材料与绿色肥料产品，构建养分协同优化技术体系。三是深入挖掘微生物资源，创制新型农用微生物制剂，定向调控土壤微生物组功能。
（责任编辑：宋修伟）
参考文献：
[1] 农业农村部市场预警专家委员会.中国农业展望报告（2022-2031）[R].北京：中国农业科学技术出版社，2022.（04）.
[2] 黄季焜，杨军，仇焕广.新时期国家粮食安全战略和政策的思考[J].农业经济问题.2012(03):4-8.
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[4] 柯炳生.我国粮食自给率与粮食贸易问题[J].农业展望，2007(04):3-6.
[5] 史培军，杨明川，陈世敏.中国粮食自给率水平与安全性研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），1999(06):74-80.
[6] 陈印军，喻义洪，韩一军，等.我国新型粮食安全观研究[M].北京：中国农业科学技术出版社.2018(01).
[7] 国务院第三次全国国土调查领导小组办公室，自然资源部，国家统计局.第三次全国国土调查主要数据公报[R].2021(08).
[8] 国家环境保护部和国土资源部.全国土壤污染状况调查公报[R].2014(05).
[9] 农业农村部.2019年全国耕地质量等级情况公报[R].2020(05).
来源：《农业发展与金融》2022年10期
