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政策性金融支持旅游扶贫的路径研究——以凤凰县为例
发布时间:2016-11-29      作者: 黄露

 

凤凰县,这个被誉为“世界上最美的古城”让中外游客留连驻足。然而在动人美景的背后,有这样一组数据:2015年凤凰县常住人口42.8万人,贫困村200个,贫困人口9.83万人,贫困发生率达22.97%,其人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农村居民可支配收入分别低于湖南省平均值的55.2%、33.7%、34.0%。作为本地唯一的农业政策性银行应如何立足地域特色,发挥政策性金融支持旅游扶贫的引领作用,本文试以凤凰县为例作初步探索。

一、旅游扶贫的概念

20世纪90年代末,英国国际发展局(DFID)提出了Propoor  Tourism (PPT)概念,即有利于贫困人口的旅游。基于DFID的概念,国内对旅游扶贫的理解:在旅游资源条件较好的贫困地区通过扶持旅游发展带动地区经济发展,进而脱贫致富的一种区域经济发展方式。

二、金融支持旅游扶贫的经验借鉴与典型个案分析

2000年8月,国家旅游局、国务院扶贫办等部门在宁夏六盘山设立全国第一个旅游扶贫试验区以来,集中连片特困地区范围内金融机构开展旅游+扶贫的脱贫模式探索,在这场旅游扶贫的攻坚战中,也积累了一些可资借鉴的经验。

(一)宁夏六盘山

创新信贷产品,强化政银企增信机制。2000年宁夏六盘山被批准建设我国第一个“旅游扶贫试验区”,16年来该区大力发展红色旅游、生态观光和休闲度假旅游等,旅游品牌已初步形成,扶贫效应不断显现,这得益于该区良好的融资环境和金融机构的大力支持。其中农行宁夏分行在试验区发起了一场“以金融反贫困”的攻坚战。一是抓住农村“两权”抵押试点时机,大力探索“苗木合作联社+风险保证金+农户”的信贷投放模式。二是为农户量身订制了农村生产经营贷款、助业贷款等产品,2015年仅在泾源县冶家村就投放贷款400万元,扶持农家乐78户,户均年收入7万元。三是与市县政府、龙头企业、合作社签订增信合作协议,建立“政府+农户”、“公司+农户”、“合作社+农户”、“农户联保+风险保证金”等20余种担保模式,强化政银企增信机制。

图1:宁夏六盘山国家森林公园

图2:宁夏六盘山村民瓜果采摘园

(二)贵州西江

创新支农再贷款模式,延伸旅游产业链服务领域。西江村位于贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县东北部。自2008年贵州省第三届旅游产业发展大会以来,西江村在黔东南农信社的大力支持下旅游产业也逐渐火爆,村民收入大幅提高。一是大力支持景区基础设施建设。雷山农信联社安排大量信贷资金支持西江苗寨景区建设和维护,支持黔森公司旅游接待酒店经营。二是创新支农再贷款模式。为解决支农信贷资金的缺口,当地人民银行以支农再贷款的方式引导农信社支持旅游扶贫开发。三是延伸旅游产业链的服务领域。雷山县农信社进一步加大对西江景区旅游产业链各个环节的信贷投放力度,满足各类群体的资金需求,积极支持农户从事农家乐经营、银饰商品制作加工等。 

       

图3:贵州西江千户苗寨全景图

图4:贵州西江千户苗寨夜景图

(三)云南丽江

创新金融支持旅游扶贫方式,深化融资对接。丽江市旅游资源丰富,但该区山区、半山区占总面积的96%,交通不便,基础建设成本高,贫困程度仍然很深。“十二五”以来,该地累计投入扶贫资金39.94亿元,发放信贷扶贫贴息贷款9.6亿元,玉龙雪山、拉市海、束河周边的山寨村庄,因为旅游业的开发和发展,走出了贫困。一是创新金融支持扶贫方式。安排财政风险补偿金1亿元,支持农信社向建档立卡贫困农户按照风险补偿金1:5放大倍数发放小额贷款。二是深化融资对接。积极与发改委、扶贫办等部门联合召开重点项目和重点企业对接会,推动财政与金融支持扶贫开发的良性互动。三是全面提升金融服务水平。了解和对接金融服务需求,指定金融顾问,提供“一对一服务”。

图5:云南丽江拉市海

图6:云南丽江束河古镇

(四)经验借鉴

 凤凰县是湖南三大旅游目的地之一,“中国最美丽的小城”蜚声中外。该县旅游资源富集,基础设施日益完善,在“天下凤凰”的品牌效应下,发展旅游扶贫是因地制宜实施精准脱贫的有效路径。各地区在金融支持旅游扶贫方面的成功经验值得凤凰县和今后发展旅游扶贫的地区学习参考。

资金来源上,一方面金融机构要有资金成本较低且来源充足的信贷资金,另一方面对贫困地区发放的贷款安排优惠政策;信贷产品上,要根据旅游业发展特点和农村生产生活的需求创新信贷产品,延伸产业链,确保真脱贫,不返贫;抵押担保上,强化风险缓释的提前下,创新担保方式,借力农村“两权”抵押试点时机,用足增信新政策;金融服务上,对接农户和项目方,制定“一项一策、一企一策、一户一策”的个性化服务,实施多元化营销。

三、政策性金融支持旅游扶贫面临的机遇和挑战

(一)政策性金融支持旅游扶贫面临的历史机遇

2015年8月,国家旅游局与国务院扶贫办在黄山召开全国乡村旅游提升与旅游扶贫推进会议宣布,“十三五”期间,全国乡村旅游将带动全国17%(约1200万)贫困人口脱贫。2015年9月,国务院扶贫办与农发行签署《政策性金融扶贫合作协议》,明确指出,政策性金融要支持全国1000个旅游扶贫景区及其周边的旅游扶贫重点村脱贫致富。2015年第四季度,全国旅行社国内旅游组织人数达4218.33万人次,同比增长15%。旅游市场的持续火热给旅游扶贫创造了无限发展空间。

(二)政策性金融支持旅游扶贫面临的挑战

一是产品开发设计之难。旅游扶贫的核心是使贫困人口参与到旅游开发之中,并在旅游发展中获益和增加发展机会,最终摆脱贫困。农发行无法给单个贫困户授信,而以乡村旅游等包装项目为平台整体推进的话,我行在信贷产品的研发上还存在诸多困难。二是扶贫实效之难。旅游扶贫在宁夏、贵州等地已开展多年,实践中也存在诸多问题,如贫困人口参与度低,受益被边缘化。三是地方政府偿还能力的问题。民族贫困地区财力薄弱,地方政府债务率偏高,举债空间有限。

四、政策性金融支持旅游扶贫的有效路径

(一)创新旅游扶贫信贷产品研发

一是贷款条件上,项目可行性研究报告要有详细的针对贫困人口的脱贫计划和实施方案,鼓励村民直接参与旅游经营。要明确项目中贫困人口参与度与受益度的合理阈值。二是贷款用途上,要根据旅游开发的产业特点,合理设置贷款使用范围。主要支持旅游开发过程中涉及的水、电、路、通讯网等基础设施建设,支持景点开发和修复,延伸产业链,支持旅游产业上下游中小企业流动资金贷款。三是贷款模式上,主要支持政府购买服务融资模式、政府特许经营融资模式和自主经营融资模式等。

(二)增强旅游扶贫业务立体化营销

一是深化高端营销。2015年,湖南省农发行先后与省发改委、省扶贫办、9个地级市政府等签订战略合作协议,意向授信额度3980亿元。全年共营销项目223个,审批150个,金额达938亿元。旅游扶贫作为新的贷款品种推广,深化高层营销也将是制胜法宝。二是细化专业营销。针对符合条件的承贷主体进行专业化营销,深入企业调研,提前介入项目可行性研究分析,通过制定企业版项目贷款流程操作手册促进合作双方加深理解,提高承贷主体、项目选择、贫困人口的精准度,确保信贷资金落实到户。三是强化品牌营销。“十三五”时期,农发行在金融同业中率先发力精准扶贫,做到了“六个率先”,得到了社会高度认可。在“建设新农村的银行”的品牌效应下,不断深化“政策性金融服务脱贫攻坚”的示范效应,旅游扶贫开发工作将会打开新的良好局面。

(三)拓展旅游扶贫多元化担保方式

一要创新以政府信用为背景的农村承包土地的经营权抵押模式。2016年3月,中国人民银行、财政部和农业部等部门联合下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知,意见的出台对于当前农村土地开发、利用无疑具有深远影响。利用好土地流转政策、信贷支持农村经济发展,对农发行来说是一个新的机遇。二要创新以景点门票经营收费权的质押模式。委托专业的资产评估机构,根据宏观经济政策,行业发展方向、市场状况、同业竞争等资料,充分考虑景区所面临的风险等因素,合理评估旅游景点门票经营收入现金流。三要创新专业担保机构的保证模式。在机构的合作准入上,倾向于选择国有独资、国有控股或者有政府背景的担保公司,与民营担保机构的合作,选择评级较高的担保公司,对担保公司担保放大倍数做出合理限制,由其负连带责任。

(四)完善旅游扶贫信贷风险管控机制

要正确处理好业务发展和风险防控的关系,确保贷款能放得出,管得住,收得回。一是要适当提高贫困地区的贷款风险容忍度,实行尽职免责,非过不追责,形成正向激励机制。贫困地区在承贷主体的选择、项目成熟度、政府财力状况、主体担保能力、项目收益等方面与发达地区没有可比性,风险缓释措施的刚性约束对项目的推进和贷后管理带来更大的压力,在风险管控上要实施差异化监管。二是要从信贷风险管理向全面风险管理转变。改变目前风险管理工作注重于信贷风险管理,尤其是风险贷款处置的现状,将工作重点转向全面风险管理。

 

 

 

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