「摘要」广东省围绕乡村特色产业发展需求，大力推进以农业保险为载体的“保防救赔”一体化风险管理体系建设，持续提升风险减量服务能力和水平，稳定了各类经营主体种养预期和经济收益，有力强化了农业产业安全和发展韧性，探索出一条符合广东实际的农业保险高质量发展路子。广东农业保险在发展过程中面临一些堵点难点问题及体制机制障碍，需要有针对性、系统性的举措来解决，以期为强化农业风险管理和守住产业安全底线提供有力保障。
「关键词」农业保险 风险减量 高质量发展
2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，为推进新阶段农业保险高质量发展提供了根本遵循。近日对广东省5地市调研了解到，广东省围绕乡村特色产业发展需求，坚持以防为先、防赔并重理念，大力推进以农业保险为载体的“保防救赔”一体化风险管理体系建设，持续提升风险减量服务能力和水平，稳定了各类经营主体种养预期和经济收益，有力强化了农业产业安全和发展韧性，探索出了一条符合广东实际的农业保险高质量发展路子。
一、广东农业保险发展历程与成效
农业保险作为分散农业生产经营风险的重要工具，其发展状况对稳定广东粮食产出、激发特色农业高质量发展活力、稳固农业基本盘具有重要作用。随着传统农业向现代农业加快转变，农业进入高投入、规模化、市场化的发展新阶段，广东各地对全方位、高质量的农业保险保障需求愈发迫切。
探索起步阶段（2004-2007年）。2003年之前，广东采取以政府传统的救灾保障为主，商业性农业保险运营为辅的风险管理模式，风险管理和救济保障能力严重不足。2004年广东遭遇百年洪水，2006年超强台风“珍珠”“格美”“派比安”和热带风暴接踵而至，导致广东农业遭受巨大损失，广东开始农业保险创新试点探索。
稳步发展阶段（2007-2019年）。从保费收入看，2007年全省保险保费收入1278万元，2016年突破10亿元，2019年达到18.8亿元。在此期间，广东开展了9个中央财政补贴险种和18个省级政策性险种。由于广东各地特色农业品种较多，为扩大农业保险的受惠面，还通过省级财政适当补贴的方式，引导支持各地市自行开办地方特色农业保险。至此，广东特色农业保险产品体系的雏形已现。
快速发展阶段（2020年至今）。2020年以来，广东省农业保险进入快速发展的新阶段，主要表现为：
其一，农业保险政策建立健全。自2020年6月起，广东省相关部门连续下发7个支持农业保险发展的文件，奠定了广东农业保险跨越式发展的制度性框架。
其二，农业保险保费收入规模跨越式增长。2019年广东农业保险保费收入为18.8亿元（不含深圳，下同）。启动农业保险高质量发展以来，2020-2023年分别为26.7亿元、47.8亿元、81.1亿元和101.3亿元，年均增速达到56%，远远高于同期20.6%的全国平均增速。其中，2022年、2023年连续两年位居全国第一，分别占到全国农业保险保费规模的6.7%和7.1%，也是全国首个农业保险保费规模过百亿元的省份。
其三，农业保险风险保障能力增强。农业保险风险保障金额和保障程度①反映农业保险风险保障能力。从保额来看，2020年广东农业保险保障金额首次突破千亿元大关，达1015亿元，受益农户114.6万户次。2023年广东全年引导和支持约800万户农户（农企）参加农业保险，风险保障规模突破3000亿元，平均每1元保费收入约提供30元的风险保障。从保障程度来看，广东农业保险保障程度从2019年的10.9%迅速跃升到2022年30.1%、2023年33%。从比全国平均水平低近20个百分点（2019年全国平均30.6%），到迅速拉齐和实现赶超（全国水平2022年29.4%，2023年为31.4%）。
其四，农业保险深度和密度②较快提升。农业保险深度和密度是发挥农业保险功能作用的基本保障。就农业保险深度来看，2019年广东农业保险深度为0.43%，2020年为0.56%（全国平均水平为1.05%），2021年提升至0.97%，2022年则达到1.52%（全国平均水平为1.38%）。2023年农业保险深度则进一步提升至1.82%。就农业保险密度来看，2019年仅为145.30元/人。2020年为214元/人，2022年达到1076元/人（全国平均为688.9元/人），2023年提至1403元/人（据估测，全国平均为732元/人）。2023年农业保险密度为2020年的6.6倍，年均增长率达87.2%。
其五，承保对象以小规模经营者为主。据统计，广东规模农业经营户占比约1.8%，这意味着98.2%的农业经营户为小农户。以水产养殖保险为例，2023年中华保险承保的水产养殖户中，淡水养殖户数占比高达86.3%，海水养殖户数占比13.7%。其中，淡水养殖400亩以下承保户占84.7%，其中50亩以下的养殖户高达36.4%。海水养殖200亩以下的投保规模占比达到82.3%，其中50亩以下承保户占比53.9%。其中，基本没有1000亩以上的承保户（见表1）。
其六，农业保险服务领域扩展。目前物化成本保险还是农业保险的主流产品，主要保障生产领域风险，比如种植业保额原则上为保险标的生长期内所发生的物化成本（包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜等成本）。但是已经推出了水稻完全成本保险（覆盖物化成本、土地成本和人工成本等），其他如价格保险、产量保险和收入保险产品案例也在不断涌现，特色涉农保险创新也得到了支持和鼓励，农业保险正在从“小农险”发展成为“大农险”。
二、主要做法和经验
（一）体制机制方面：不断强化创新，加强农业保险工作的组织领导。一是建立组织农业保险领导机制。省政府成立农业保险工作小组，加强农业保险工作的统筹协调推进。组长由负责财政工作的省领导兼任，副组长由负责农业农村、金融工作的省领导兼任。各地建立健全农业保险工作机制，协调推进农业保险发展。二是建立保费补贴资金省级结算机制。改变原来将中央和省级保费补贴资金下达市县，由市县与承保机构结算的方式，从2023年第四季度起中央和省级保费补贴资金由省财政根据各地申请与承保机构直接结算，切实有效保障保费补贴资金投入。三是建立考核督办机制。从2020年起，将“落实农业政策性保险服务支持，保险深度达到年度任务目标”纳入乡村振兴战略实绩考核，每年对地市开展考核，有效推动农业保险发展，这种做法已被多地借鉴。将“大力推动农业保险扩面、增品、提标”列入了2021年全省十大民生实事。四是建立适度竞争机制。落实国家金融监督管理总局深化农险经营条件改革部署，推动农险经营主体有序扩容，广东省农险经营主体由8家增加到15家。五是建立考核检查机制。从2020年起，将农业保险深度纳入乡村振兴战略实绩考核。对农业保险违法违规行为“零容忍”，农险领域的信访举报坚持“有件必办，违规必究，违法必惩”。将依法合规经营、消费者信访投诉等情况纳入各地招标条件。组织开展全辖农业保险业务风险排查和自查自纠，守住合规经营底线。
（二）政策体系方面：不断健全完善，夯实农业保险的发展基础。一是构建“1+1+8”制度体系。“1”为纲领性文件，是农业保险高质量发展实施意见；“1”为贯彻落实工作方案；“8”为“1+1”的操作细则，是确保政策执行和落实的专项文件，包括保费补贴资金管理办法、承保理赔操作规范、赔付标准、协保体系建设意见、承保机构考核管理办法、地市政府考核办法、承保机构招标指引和经营条件管理实施细则。二是搭建“13+11+3+N”多层次险种体系。2020年广东省发布的《实施意见》构建了12个中央财政补贴型险种、8个省级财政补贴型险种、3个涉农险种、N个地方特色险种体系（地方特色险种实施备案制）的险种体系。2023年11月颁布的《广东省政策性农业保险实施方案（2024-2026年）》，新增了1个中央财政补贴型险种（水稻完全成本保险）、3个省级财政补贴型险种（油茶保险、海洋牧场养殖保险、咸淡水养殖保险），构建了“13+11+3+N”产品体系（见表2），进一步完善了险种目录、保险责任、保险金额、费率和财政补贴保障机制，持续推动农业保险“扩面、增品创新、提标”，提升了农业保险的服务能力。三是完善财政资金补贴管理制度。会同省财政厅等部门联合印发《广东省农业保险保费财政补贴资金管理办法（2024年修订）》，进一步明确职责分工，规范保费补贴资金申请结算工作，强化预算约束管理和承保机构管理。
（三）特色农业保险方面：持续“提标扩面、增品创新”，构建岭南特色农产品保险服务体系。“扩面”方面，广东着力扩大粮食和重要农产品保险品种覆盖率，加快推动水稻、生猪、能繁母猪、肉鸡等关系群众“米袋子”“菜篮子”等重要农产品保险发展，提高岭南水果等地方支柱型优势品种保险覆盖面，推动森林保险、水产养殖保险的实施范围从区域试点推广到全省，水果保险的保障范围包含省内种植的所有水果。“提标”方面，自2021年起，水稻保险保额由800元/亩提高到1000元/亩，育肥猪保险由800元/头提高到1400元/头，森林保险由400元/亩提高到1200元/亩，居全国前列。岭南水果由1000-1500元/亩提高到3000元/亩，肉鸡由12元/只提高到30元/只，主要传统大宗农产品保障水平达到全国领先水平。2022年起，广东全省自主推动17个产粮大县开展水稻完全成本保险试点，保费不变，降低费率，保额再次提高到1250元/亩，提升了农户参与农业保险的积极性。“增品”方面。将岭南水果、水产养殖、蔬菜、茶叶、花卉苗木、家禽等省内特色优势农产品纳入了省级补贴险种。增设水稻完全成本、现代化海洋牧场养殖、油茶保险3个险种。实施地方特色险种备案制，鼓励各地聚焦当地特色农业发展需要，自行选择开办地方特色农业保险品种，省级财政给予一定比例补贴支持，激发了地市开办特色险种的积极性。2023年，广东农业保险全年新增备案地方特色农产品保险产品233个，累计开办特色农产品保险品种已超400个，提供水产养殖保险风险保障215亿元。“创新”方面。鼓励对中央、省级财政补贴型险种进行升级改造，通过条款修订、增加附加险的方式扩展升级保险责任，增加产量、价格、收入等保险责任。鼓励各地根据当地农业产业发展需要，自行选择开办地方特色农业保险品种。目前广东各地创新性保险试点遍地开花，已经涵盖了价格保险、产量保险、收入保险、完全成本保险、气象指数保险。同时，积极探索“保险+”模式，推出由“订单+保险+期货”“保险+期货”“政府+银行+保险”等融合型金融服务。
（四）风险减量方面：广东着力发挥农业保险灾前风险管理功能，完善事前事中事后风险管控，坚持赔防并重、以防为先，力推“保防救赔”一体化体系进程，农业生产风险减量管理取得积极进展。一是推行农业保险防灾减损试点。制定《广东省政策性农业保险实施方案（2024-2026年）》，明确要求“大力推广农业保险防灾减损试点，探索建立农险防灾减损投入、量化评价、效果评估机制。”目前，辖内保险机构已初步建立了农业保险防灾减损费用、人力资源投入和助力农业生产降本增效提质的相关指标，并在水产养殖、岭南水果等特色优势农产品领域开展防灾减损试点，将保险服务嵌入农业生产全流程并做在灾前，探索灾前早介入，防灾流程体系化，助力农业风险减量。截至2023年末，全省投入防灾减损资金3.54亿元，在全省开办农险防灾减损试点项目超百个，受益农户超200万户次。二是提升“防灾减损”服务能力。一方面，创新风险减量服务模式。引导农业保险承保机构为高标准农田建设管护、病虫害防治等提供风险保障、农事管理等“保防救赔”一体化服务，提升“防灾减损”服务能力。2023年投入防灾减损费用1.45亿元，助力实现农业防灾减损降本增效6.7亿元，为57.6万亩高标准农田提供建设运维全流程风险保障，推动15个“保险+水稻生产托管”试点。另一方面，科技赋能“保防救赔”精准发力。运用“粤农保”等农险信息科技平台，实时监测各地旱情发展，为精准防灾抗灾提供支持。利用水产养殖“e检站”“云鱼塘”等一批示范项目，提供保险保障、农事管理、防撂荒一体化服务，增强全省粮食和重要农产品生产供给的风险保障水平。三是加强灾害风险监测预警。在重大自然灾害应对方面，针对汛期强降雨、台风等多发灾害，建立灾前预警及风险排查、灾中救援、灾后快赔工作机制，探索建立行业大灾救助互认制度。在灾害风险研判方面，编发汛期、低温二期农业保险灾害风险地图，并提出灾害预防应对和防灾减损建议。四是率先实行防灾减损量化管理。发挥行业协会等作用，推动建立体系化、常态化的农业保险风险减量服务体系，率先在全国明确保险机构防灾减损费用投入原则上不低于年度保费收入的1.5%（专业农险公司不低于1%）。
（五）救灾理赔方面：提高理赔效率、加大预赔付力度。一是建立农业保险大灾预赔付机制。印发《广东农业保险重大灾害预赔付工作指引（试行）》，当发生农业保险重大灾害，单一保险标的受灾面积（数量）或受灾户次达到50%以上，或其他造成损失金额高、社会影响大、短时间内难以确定最终赔款金额的，保险机构要迅速启动大灾预赔付机制，开通绿色通道，能快则快，预付赔款金额原则上不超过估计赔款金额的60%。二是积极应对农业自然灾害，组织保险机构做好灾前防御、灾中救援、灾后理赔工作，支持农业灾后复产。2023年保险机构累计发送预警信息141万条，向受灾地区投入理赔人员20159人次，救援车辆11176辆次，无人机查勘6205架次，组建“水稻抢收队”、租赁收割机、安排烘干机等加快抢收速度，协助抢收水稻等作物近30万亩。
三、存在问题和不足
近年来，广东农业保险发展步入跨越式发展新阶段，农业保险保障能力位居全国前列。但从发展总量和质量上看，与全国第一经济大省的地位还不相匹配，特别是存在农业保障水平偏低、险种偏少、覆盖率不高、区域发展不平衡、创新能力不足、服务水平有待提升等一系列问题。
（一）特色产业保险保障能力不强。广东特色农业产业的价值普遍较高，但特色农业保险险种的保障水平还有待提升，现有的保险方案大部分采用统一保险金额，难以满足广东特色农业发展、农户种养的多元化风险保障需求。尤其是传统的保险品种对水产养殖、岭南水果、家禽等优势特色农产品保险保障程度不足，直接导致农户投保意愿不强。
（二）渔业保险发展不及预期。广东渔业资源丰富，渔业生产时常面临台风、风暴潮等覆盖面广、破坏力强的灾害风险，再加上渔船、养殖水面等标的往往相对集中、保额高，使得渔业系统性风险特征显著，易形成巨灾风险损失，以及水产养殖查勘定损难、道德风险高，不仅养殖户的保费成本高，保险企业的赔付成本也高，使得渔业保险覆盖率低，难以有效满足建设现代海洋牧场等深远海养殖需要，与其承担的建设海上牧场、“蓝色粮仓”的耕海牧渔战略任务不相匹配。
（三）农业保险支撑科技水平不高。保防救赔数字化、科技化服务机制尚未健全，基础设施短板仍然突出，农业保险信息化管理机制还未建立。政府部门间的数据孤岛问题突出，普遍存在农业风险管理数据难获取、口径不一致等问题。此外，农业气象监测点密度不高、监测不精准，气象指数与勘验定损适配度不高，制约投保积极性和理赔精准度。
（四）农业保险“保防救赔”各环节中存在政策梗阻。现行大多险种防灾减灾仅停留在灾害监测、预警发布等层面，农业保险“重灾后赔付、轻灾前预防、弱灾中应急”的问题仍然没有实质性改变，需进一步发挥灾前“防”、灾中“救”的作用。实践中，保险公司有积极性投入防灾减损，但让有关财务规定“捆住了手脚”。具体而言，防灾减损费列支在综合费用率科目中，既受“防灾减损费不得低于保费收入1.5%”的限制，又受“综合费用率不能超过20%”的制约，使得保险机构难以动用防灾减损费。
（五）农业保险与其他风险减量措施尚未形成有效合力。政府各部门、金融保险业、农业经营者等利益相关主体资源整合、协同配合不够，影响了“保防救赔”一体化体系的作用发挥。有保险公司表示，农业保险企业是愿意在防灾减损中出钱出力的，这样既可以减少灾害损失，又能让农险公司在灾害发生后少赔一点；但目前缺少相应政策支持和工作协同，仅靠企业自己单打独斗、单兵作战难以发挥作用。
四、政策建议
（一）树立农业风险管理系统集成发展理念及工作思路。进一步发挥政府和市场合力作用，稳定政策基本面，构建“政府+市场+农业经营主体”的农业风险管理体系，让政府全方面主导、企业全过程参与、农民全方位收益，完善部门间分工协作机制，形成农民受益、企业微利、政府满意的互利共赢局面。坚持“防灾就是增产、减损就是增收”的理念，推动风险管理工作前置、关口前移，鼓励高标准农田建设、农业社会化服务、农技推广应用等与农业风险管理融合发展，打好防灾减损提前量。
（二）建立完善农业保险风险减量管理统计与评价机制。将农业保险防灾减损纳入农业保险考核管理，对成效好的地区，适当给予贴息等保险补贴奖励。将防灾减损成效作为遴选承保机构的重要条件，稳定保险机构经营预期，激励加大防灾减损资源投入。明确农业保险防灾防损费用统计口径，鼓励保险机构进一步加大防灾防损费用投放力度，允许将农业保险防灾防损费列入间接理赔费用。
（三）提高农业保险科技支撑能力。加强农业风险区划研究，探索基于地区风险的差异化定价。加快农业保险信息平台建设，打通气象信息、农村产权信息、农业生产信息、市场价格信息等数据孤岛，以农业风险管理数据资源普惠共享促进农业保险精准化。加强协保体系建设和协保机构人员管理，明确协保员职能定位，做好协保员队伍建设长期规划，出台协保员工作经费政策规定，提高协保员薪酬水平和专业素质，进一步发挥协保员队伍在“保防救赔”中的多维作用。
（四）及时总结推广广东特色农业保险发展经验。总结好广东在推进“保防救赔”一体系化建设等方面的有益经验，在广东先行开展加大产品模式创新、强化协保体系建设、促进科技创新应用、加快信息数据共享等方面探索和试验，给予政策支持、创造有力条件，推动将试验成果、经验做法形成全国性行业标准、政策文件，为我国构建与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、与市场经济运行规律相符合的多层次农业保险体系作出贡献。
（五）加快推进农业保险与其他风险管理举措系统集成。把农业保险行业纳入农业应急管理体系、防灾减灾救灾体系，充分发挥相关市场力量参与防灾减损的积极作用。充分发挥金融支农联盟作用，完善提升政、银、保、担、基“五位一体”联动机制，探索“农险+农服”“农险+科技”等模式，建立健全适合地方农业农村特点的农村金融保险体系，推动风险管理和服务从部分或个别机构的“单兵作战”向整个金融保险体系的“生态联盟”转变升级。建议政府在制定发展农业保险相关政策时，应该把财政对农民的保费补贴、价格保护、农业灾害救济、农业信贷、生产调整等措施加以配套实施，并确认不参加保险就难以获得贷款，获得贷款就要参加保险；不参加保险就不能享受灾害救济。
注
① 农业保险保障程度=农业保险风险保障金额/农林牧渔总产值。② 农业保险深度=农业保险保费收入/第一产业增加值；农业保险密度=农业保险保费收入/农业从业人口。
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