「摘要」统筹推进高标准农田建设与适度规模经营是持续保障国家粮食安全的关键。围绕“如何建好”“钱从哪来”“谁来种好”等关键问题，课题组对首批整区域推进高标准农田建设试点地区进行调研。调研发现内蒙古、山东、河南、四川等试点地区已经探索出统筹建设的有益模式，但实施过程中仍面临农地集中高效流转较难、市场化主体作用发挥不充分等问题。综合分析有关情况，课题组提出坚持产能提升导向、优化高标准农田管理机制、鼓励依靠市场力量持续提升粮食产能等建议。

「关键词」高标准农田 适度规模经营 粮食安全 统筹建设

当前，百年变局加速演进，大国博弈风高浪急，国家粮食安全意义更加凸显。党的二十大报告提出“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。为深入了解高标准农田建设推进情况、更好服务保障国家粮食安全，农发行农村金融发展研究院课题组围绕高标准农田“如何建好”“钱从哪来”“谁来种好”等关键问题，对包括农业农村部“首批整区域推进高标准农田建设试点地区”在内的15个省27个地区进行实地调研或电话访谈^①。

调研发现，内蒙古、山东、河南、四川等试点地区立足地方耕地资源和农地经营实际，探索形成“高标准农田建设+适度规模经营”的统筹建设模式，为保障高标准农田建设成效、切实提升粮食生产能力提供重要经验参考。但实施过程中仍面临农地流转协调成本高、市场化主体作用发挥不充分等问题，需要相关部门优化完善配套政策，更好统筹高标准农田建设和适度规模经营，持续筑牢国家粮食安全根基。

一、统筹推进高标准农田建设与适度规模经营是持续保障国家粮食安全的关键

习近平总书记强调，要把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，持续推进高标准农田建设。为确保高标准农田“有人种”“愿意建”“产得足”，有力有效保障国家粮食安全，需要统筹推进高标准农田建设与适度规模经营。

（一）有效破解“谁来种田”难题。随着第二、三产业生产效率和收入水平的持续提升，以分散种植与小农经营为特征的农业生产经营方式，越来越难以留住和吸引青年劳动力，导致农民老龄化趋势愈加明显。统筹推进高标准农田建设与适度规模经营，在提升粮食单产的同时扩大单一经营主体的经营规模，实行土地集中连片机械化、规模化耕种，以总体收益的提升吸引青年劳动力成为职业农民，同时为持续引进推广新型农业技术、农机设备提供条件，能够有效提升种粮收益和降低经营成本^②。

（二）显著提升社会资本支持高标准农田建设的动力。2023年以来，国家要求高标准农田投入标准提高至每亩3000元以上。对照“中央统筹、省负总责、市县抓落实、群众参与”的工作机制，高标准农田建设资金基本由中央财政补贴、省级财政补贴、市县级配套资金和社会资本四方面保障。剔除中央和省级补贴、市县级配套资金^③，部分地区存在财政建设资金缺口，需要引入社会资金，以保障高标准农田建成质量。高标准农田建设环节具有公益性强、现金流弱的属性，社会资金主动支持单一建设环节的意愿低。统筹推进高标准农田建设与适度规模经营，通过引入市场化主体一体化推进建设、运营、管护，充分利用运营环节的长期规模化经营收益，弥补部分或者全部建设环节的资金投入，能够为高标准农田建设持续引入社会资本提供可行空间，有效缓解财政建设资金的支出压力。

（三）持续强化高标准农田建设从工程标准向产能标准的激励引导。“提升粮食产能”是高标准农田建设的首要目标^④。2022年3月，国家修订《高标准农田建设通则》着重补充地力标准指标，规定各省粮食综合生产能力指标；2022年11月，明确“整区域高标准农田项目区建成后，亩均粮食产能提升10%以上”^⑤。但实际操作中，高标准农田建设、运营、管护环节的分离，容易导致建设主体侧重关注工程标准，而忽视运营环节的产能提升情况。统筹推进高标准农田建设与适度规模经营，由单一主体或利益相关主体一体化承担“建、用、管”，建立起农田建设和产能提升的利益联结机制，内在驱动高标准农田建设更加注重提升粮食产能^⑥。

二、统筹推进高标准农田建设与适度规模经营的运作模式

内蒙古、山东、河南、四川等试点地区立足区域耕地资源和农地经营实际，探索出统筹推进高标准农田建设与适度规模经营模式（以下简称统筹建设模式），为破解“谁来种田”难题、缓解建设资金筹集压力和促进粮食产能提升提供实践经验。

（一）高标准农田建设的重点运作模式。根据项目内容和开展方式的不同，可将高标准农田建设分为单一建设模式和统筹建设模式（详见图1）。单一建设模式是地方政府普遍采用的基础性模式，即聚焦高标准农田“建设”环节，以完成下达的建设任务为首要目标，依靠各级政府财政建设资金，委托市场化主体代建。根据建设思路的不同，又有“简单分包、分散建设、田址不动”与“统一规划、集中建设、户田归并”的区别。统筹建设模式是单一建设模式的拓展，即在政府主导作用下，按照“土地集中流转、统一规划建设、适度规模经营”的基本步骤，由市场化主体一体化统筹高标准农田建设、经营和管护。

（二）农田建设资金的筹集方式。根据社会资本是否参与农田建设及其参与程度的不同，可以区分为四类情况。1.单纯依靠财政资金。广泛应用于单一建设模式中，市场化承建主体只在建设初期筹集财政资金到位前的垫付性资金^⑦。2.财政资金与债券资金相结合。应用于单一建设模式中，政府通过发行地方债券补足建设资金缺口，更好保障农田建设标准，但在一定程度上也会增加地方财政压力^⑧。3.财政资金与社会资本相结合。需要采用统筹建设模式，由市场化主体合理利用适度规模经营收益，通过自有资金或债务融资弥补建设、运营和管护中的资金缺口^⑨。4.单纯依靠社会资本。目前仅存在于统筹建设模式中，市场化主体充分利用适度规模经营收益，通过自有资金和债务融资弥补建设、运营和管护中的资金需要^⑩。

（三）适度规模经营的收益来源。以适度规模经营收益作为还款来源进行融资，弥补建设环节的公益性投入和后期管护成本，积极实现项目现金流自平衡，可以在很大程度上减少农田建设对财政资金的依赖程度。总体来看，适度规模经营收益主要包括四个方面（详见表1）：1.规模化种植收益，高标准农田建设既能提升亩均粮食产量，又可提高机械化率，降低亩均经营成本，实现种粮收益提高；2.流转溢价收益，市场化主体完成集中统一建设，将建成农田二次流转给新型经营主体，形成租金溢价；3.农业社会化服务收益，包括农机维修、代播代种、疫病防控、粮食烘干、加工仓储等各项收入；4.粮食产能指标交易收益，部分地区市场化主体可以获得一定比例的成本返还或奖励资金。

三、统筹推进高标准农田建设与适度规模经营面临的难点

统筹推进高标准农田建设与适度规模经营，在“高效率”使用资金、“高标准”建成农田、“高产出”粮食作物，持续保障国家粮食安全根基方面优势明显。但是，在调研过程中，很多市场化主体也反映，统筹推进高标准农田建设与适度规模经营仍面临一些不容忽视的问题，一定程度影响了社会资本参与的积极性。

（一）市场化主体集中高效流转农地经营权面临困难。一是集中流转协调成本高。集中流转分散土地是统筹推进高标准农田建设与适度规模经营的基础条件。当前我国农地经营权流转零散化，大部分地区流转率不高，且以农户间自发流转为主。统筹推进高标准农田建设与适度规模经营，要取得规划建设地块中全体农户的一致同意，单纯依靠市场化主体几乎不可能完成，需要基层政府和村级集体发挥组织协调优势。二是流转确权机制不完善。部分地区农地经营权流转平台及流转价格形成机制尚未建立，农户无故单方面毁约或违约要求涨价情况时有发生，增加市场化主体持续稳定开展农田建设和规模经营的风险。

（二）部分地方政府引入市场化主体自主融资以弥补财政建设资金缺口的动力不足。一是高标准农田建设公益属性强，建成后无法为地方财政带来长期收益，而引入市场化主体统筹“建、用、管”可能增加管理和风险成本，导致部分地方政府利用社会资金弥补财政资金缺口的意愿较低，不利于充分发挥市场化主体融资和建设作用。二是受地形、土壤、水利等多方面因素影响，各地区、各县乡、甚至村与村之间的高标准农田建设成本都有所不同，难以按照统一的投资标准进行考核管理，引导、激励和约束地方政府保障建成高标准农田的力度不足。

（三）市场化主体实际建成能力受高标准农田建设管理机制的制约。高标准农田建成任务以“年”为单位规划和管理，严格对照当年规划地块进行验收考核和发放补贴资金，且建成地块未来10年或更长时期不得再申请财政资金支持建设。因而市场化主体自主筹资参与农田建设面临约束，不利于调动社会资本参与农田建设的积极性。一是不属于本年度规划范围的农田建设，无法申请高标准农田验收认定，若建设后再被纳入规划范围，则需要再次进行农田建设，面临重复建设和资源浪费问题。二是由于跨年建设完工项目先建不补、未纳入当年建设规划一律不补等制度约束，市场化主体自主筹资建设的农田，即便达到高标准农田建设标准也无法获得财政专项补贴资金。

四、更好统筹高标准农田建设与适度规模经营的相关建议

针对统筹推进高标准农田建设与适度规模经营在实际操作中面临的问题，为更好推进高标准农田建设，更高水平、更有效率、更可持续保障粮食安全，建议如下。

（一）坚持系统性思维，统筹推进高标准农田建、用、管。一是逐步试点推广“高标准农田建设+适度规模经营”模式，特别是在粮食主产区以及农地流转率较高地区，一体化推进高标准农田“建、用、管”。二是坚持统筹公益性建设与市场化运营，拓展农田建设价值实现链条，持续探索“+农业社会化服务”“+粮食精深加工”“+涉农产业导入”等多种模式，拓宽项目经营性收益来源，降低对财政资金的依赖。三是鼓励各地根据实际统筹推进高标准农田建设与盐碱地改造、黑土地保护、未利用地开发等，持续推动农田建设宜机化、规模化、生态化。

（二）坚持规模化经营方向，推动农地经营权高效、有序流转。一是充分利用高标准农田建设契机，以“大建设”引导推动“大流转”，积极培育新型农业经营主体，稳步推进适度规模经营。二是推动建立完善县级、市级农村土地经营权交易平台，持续提升土地经营权流转的规范性和有效性^⑪。三是注重发挥基层组织的桥梁纽带作用，鼓励县乡政府和村级集体在农村土地经营权流转中充分发挥组织协调、工作指导等作用。

（三）坚持产能提升导向，将地力标准作为高标准农田验收考核关键指标。一是探索将粮食产能提升情况纳入各地服务乡村振兴考核体系，引导高标准农田建设从建设投入导向转向产能提升导向。二是督促各地结合实际细化落实本地区高标准农田地力标准和投资标准，把产能提升和地力达标情况作为验收合格的重要参考。三是农业农村、自然资源等部门协同配合，在摸底各地现有耕地地力情况基础上，统一建立全国粮食产能基础数据库，并结合实际持续定期更新。

（四）优化高标准农田管理机制，鼓励依靠市场力量持续提升粮食产能。一是优化高标准农田建设任务管理机制，在按年度计划发放当年补贴的同时，允许适度超前推进高标准农田建设，并纳入后续年度计划认定范围。二是支持市场化主体利用统筹建设模式，依靠社会化融资承担高标准农田建设任务，严格按照建设标准定期验收确认；对已经建成的高标准农田，鼓励各地统筹建设与经营，利用市场化主体继续推动产能提升。三是按照“谁投资、谁受益”原则，完善高标准农田建设中新增耕地占补平衡指标、粮食产能指标收益分配机制，允许将一定比例的指标交易收益奖励给实施主体，并可作为企业还本付息的合规收入来源。

注：

① 实际调研的试点地区包括：内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特前旗、山东省德州市、陕西省榆林市、四川省南充市蓬安县；实地调研重点项目地区包括：江苏省南京市、盐城市；四川省遂宁市；山东省济南市等。其余试点地区通过电话访谈进行调研。

② 例如，四川遂宁地区高标准农田建成之后亩均基本增效约500元；湖南地区高标准农田仅抗旱一项成本节约三分之二。

③ 调研地区，中央和省级财政补贴资金总体维持在1500-1700元每亩，市县级配套资金则150元至1500元不等。

④ 《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》明确高标准农田建设“以提升粮食产能为首要目标”。

⑤ 《农业农村部、国家发改委、财政部、自然资源部、水利部关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》（农建发[2022]6号文），2022年11月10日。

⑥ 例如，内蒙古河套平原地区高标准农田建设部分地块为盐碱地，亩均建成成本在5000元以上，为保障粮食规模化种植收益，在建设环节需要实施土壤改良、引水灌溉等工程，保障农田粮食产能。

⑦ 例如，陕西榆林地块平整度高、前期农田改造基础扎实，高标准农田建成成本低，且政府财力较好，财政资金可以满足建设需要。

⑧ 例如，江西省通过省级财政发行债券方式支持高标准农田建设。

⑨ 例如，内蒙古、四川等地通过地方产业投资公司，以市场化方式统筹推进高标准农田建设与适度规模经营。

⑩ 例如，山东德州“吨半粮”（小麦产量650公斤、玉米产量850公斤）示范区项目，着眼粮食产能提升和适度规模经营，由地方国有企业等自主融资承建，以粮食产出提升和社会化服务收益弥补全部建设成本。

⑪ 具体可参考借鉴江苏省农村产权交易信息服务平台经验。该平台交易服务覆盖农村土地经营权、农村集体经营性资产、涉农资金项目等14个交易品种，交易总金额超过2000亿元。数据来源：http://www.jsnc.gov.cn。