「摘要」生态环境保护和治理是我国经济社会发展中的一个突出短板，开展治理和修复需要大量资金投入。国家有关部门正在倡导开展生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD），鼓励把生态环境治理与产业开发项目“打捆”，作为一个整体项目统筹推进，由一个主体一体化实施，以收益较好的关联产业反哺生态环境治理项目，同时严格落实政府债务风险管控，不增加地方政府隐性债务。本文阐述了EOD模式的成效及应用实施情况，探讨支持EOD模式需要关注的要点，在此基础上提出农发行支持EOD模式的对策建议。
「关键词」EOD模式 生态环境保护 模式探索
党的十八大以来，我国推动生态环境保护决心之大、力度之大、成效之大前所未有，污染防治攻坚战取得重大进展，生态环境状况持续改善，人民群众对生态环境的满意度逐步提升。但生态环境保护工作仍面临着成果保持困难、治理模式单一、政府投入困难、社会资本参与度不高等难题。为寻找经济发展和生态环保之间的平衡点，把环境资源转化为发展资源、把生态优势转化为经济优势，生态环境部牵头开展了环境治理模式的创新实践，生态环境导向的开发模式（EOD）应运而生。
一、EOD模式的成效及应用
（一）EOD模式的成效。EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。环保项目初期投入大，并且项目自身现金流往往难以覆盖其建设成本，很难在金融机构融资，所以长期以来主要依赖财政投入。随着污染防治攻坚战持续深入，对生态环境治理的资金需求越来越大，但资金来源和渠道相对匮乏，总体投入不足，政府支出压力增大，将现金流不足的项目和与之关联的盈利性项目一体实施的EOD模式应运而生。EOD具有一定优势，一是拓宽环保领域资金渠道。EOD讲究“肥瘦搭配”，将前期生态环境保护修复的投入纳入开发成本，产业开发项目为其“造血”，项目整体收支平衡使其能够市场化运作，自身财务现金流可持续，最大限度减少政府资金投入，缓解财政支出压力。二是促进区域发展。生态环境治理为产业引入与人口流入提供良好生态基础，推进当地基础设施、文化旅游、产业园区等开发建设更为便利，带动本地人口就业，增加当地税收收入，激发区域经济活力，有利于引入人才、留住人才，形成良性循环，实现社会效益、经济效益的整体增值。三是做大做强市场主体。一般而言，政府为支持EOD项目所提供的供水、光伏、文旅等优质经营性资产，可壮大企业经营实力，增加其融资担保能力，也有利于企业资产保值增值。
（二）EOD模式的应用。2016年11月印发的《“十三五”生态环境保护规划》中明确“加快环境治理市场主体培育，探索环境治理工程与经营开发工程组合开发模式，健全社会资本投资环境治理回报机制，深化环境效益试点，创新区域环境治理一体化、环保‘互联网+’、环保物联网等污染治理与管理模式，鼓励各类投资进入环保市场”,这被视为 EOD 模式最早的一种政策背景。2021年4月，生态环境部、发展改革委等部门启动了EOD模式试点，2022年4月生态环境部印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等作为EOD的支持范围，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段，已从政策引导阶段发展到具体实施阶段。截至2022年底，155个EOD项目进入国家库，总投资约8000亿元。从项目地区分布来看，EOD项目主要分布在华东和华中地区；从项目内容来看，主要涉及环境治理、生态旅游和基础设施三个方面。
从对安徽、江苏两省调研了解情况来看，安徽、江苏两省均已建立省级EOD项目库。2022年1月，安徽省生态环境厅、安徽省发展改革委、国家开发银行安徽省分行、农发行安徽省分行联合印发《关于开展省级生态环境导向的开发（EOD）模式工作的通知》，启动省级EOD模式项目实施。安徽现有入库项目25个，其中国家级12个，总投资387亿元，融资需求288亿元；省级项目13个，总投资314亿元，融资需求240亿元。2023年3月，江苏省生态环境厅、江苏省发展改革委和财政厅联合印发《生态环境导向开发模式（EOD）实施工作方案（试行）》，力争“十四五”期间在全省范围内建设省级EOD试点项目40个，江苏省第一批共有14个省级EOD模式试点项目，总投资合计近390亿元，融资需求约284亿元。另据了解，山东、福建、浙江、广东、广西等多个省份均已经建立省级EOD项目库。
二、EOD模式需要关注的几个特点
EOD模式作为一种新的项目组织形式，实践表明其能有效鼓励和引导社会资本参与生态环境治理与修复工作，降低政府支出。但目前，EOD模式在项目谋划和实施过程中仍存在着一些情况值得关注。
（一）环境治理导向不够突出。EOD其中E是基础，其他是围绕这一基础拓展的产业内容，环境导向应当十分明确，但一些地方谋划的项目大多存在环境治理内容过于笼统的现象。EOD模式项目实施的关键是将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体开展“一体化”实施，综合测算整体项目的成本和收益，以此来避免两类项目割裂实施，确保产业开发项目对生态环境治理项目的有效反哺，但实施过程中仍有很多地方对此认识不够全面，两类项目不能有效融合，一体化实施难度大。
（二）客户对于产业开发的专业程度不够。EOD项目往往由不同领域的几个子项目组成，涉及行业跨度大，“一体化实施”的特点也对实施主体的专业性提出更高要求，不仅要能够胜任生态环境治理领域，还需要承担产业相关的实施建设、运营管理任务。从目前EOD项目实施主体多为政府投融资公司情况看，专业程度及经验还有待提升。部分项目存在多个实施主体，部分项目中存在将无关的生态治理项目与产业开发项目进行捆绑，EOD项目组织方式一定程度上被泛化。
（三）还款来源风险监测机制相对缺乏。EOD模式项目周期长，良好的生态基础构建需要一定时间才能显现，产业培育和产业导入也需要一定的周期。生态环境改善需要时间，并且产业培育过程也有一定风险，生态效益向经济效益转化具有不确定性，项目还款来源不确定因素多。行业多、跨度大，建设范围广、子项目多，前期规划、行政许可需要多部门统筹，沟通难度大、进展慢，部分地方为抢抓入库机会，可能存在“轻项目谋划，重项目入库”情况，前期谋划不完备为后续实施带来困难，项目能否按照预期实施落地具有不确定性。
（四）项目融资落地率不高。项目入库与落地实施之间存在差距，入库不一定可融资，入库不代表可实施，申报情况与落地实施难以保持全面一致。EOD项目具有整体性和复杂性，如在初始谋划阶段缺乏对项目的整体认识和重要环节把控，基础工作未能夯实，后续申报入库、贷款审批、项目实施、落地见效等环节也会受到阻力。
三、农发行支持EOD模式的建议
（一）出台专项政策指引，加大对EOD项目的支持力度。EOD项目有其自身的特点，项目涉及内容多，尤其是产业导入的专业性非常强，建设内容中有较高概率涉及经营性资产的建设运营。一是建议研究制定EOD模式的专项政策，针对EOD模式的特点形成针对性较强的操作指引，明确EOD项目办贷要求和要点。二是出台专项政策，进一步强化农发行对生态环保EOD项目的支持力度，提高各级行对EOD模式的营销强度，同时做好规范运行和风险防范。三是针对EOD项目既有单独立项、也有打包立项的情况，建议通过专项政策或打捆打包贷款模式有关管理办法，对多个立项形式的EOD项目建立政策上的有效支撑。
（二）完善支持EOD项目营销产品，匹配充足的权限。生态环境建设与保护贷款是最适合EOD项目的营销产品，但其属于自营性贷款科目，面临两类业务考核要求，而且给予省级分行的审批权限也非常低。目前EOD项目一般视建设内容围绕什么领域，来考虑使用哪种营销产品，主要通过改善农村人居环境、城乡一体化等贷款产品进行支持。一是建议争取监管部门支持。农发行应加大对生态环保领域支持力度，适时推动将生态环境建设与保护贷款由自营性产品调整为政策性产品。二是对省级分行扩大一定的审批权限。EOD项目普遍投资金额较大，入库要求“市级及以上50亿元，区县级30亿元”的投资总额上限。建议总行视业务推动需要，扩大省级分行贷款审批权限，允许省级分行对正式入库的EOD项目放大一定的权限。三是优化利率定价。EOD是目前市面上比较优质的政信类项目模式，影响力广泛，社会效益明显，具有能够实现项目内部自平衡的特点，承贷主体基本都是当地优秀国企，地方政府能够提供较多资源支持，农发行也面临比较激烈的同业竞争。建议对于EOD项目，在纳入重点项目、重点客户等方面给予一定程度的支持。
（三）分析EOD模式内在特点，注重风险防控。EOD模式作为一种创新性的项目组织实施方式，现阶段应积极支持，配合政府推动更多EOD项目落地实施，但也不能忽视风险。EOD模式虽提出时间较早，但运用推广时间并不长，EOD模式周期较长、产业导入、一体化实施等特点，形成其特有的风险。近期推动实施的项目尚处于建设期，一旦发生风险性事件，应对经验相对不足。银行应注意在项目实施过程中加强常态化风险监测和质效监测，重点跟进掌握其环保项目治理效果、产业项目落地效果，加强与实施主体联动，及时掌握各子项目进展及存在的问题，加强与地方政府沟通，协调政府开展EOD全过程监管，做好风险管控。
（四）推广优秀案例，发挥示范带动作用。一是选择一批实施效果较好的EOD项目，对项目类型、建设内容、运作模式及支持成效进行深入剖析，归纳提炼好的经验做法，形成更多可复制可推广的农发行支持EOD项目样本案例。二是搭建项目交流机制。在系统内外广泛宣传农发行支持的项目，开展宣传推介活动，欢迎有意向的地方和单位到项目实地参观交流。三是各地分支机构在总结示范项目经验的基础上，积极配合当地政府推进EOD项目的谋划与实施，助力高质量开展EOD金融支持工作。
