「摘要」碳排放有着明显的跨时空负外部性，绿色金融能够在一定程度上纠正碳排放外部性。与商业性金融相比，政策性金融在纠正碳排放外部性上具有不可替代的突出作用。本文论述了碳中和面临的外部性问题，探讨政策性金融在纠正碳排放外部性方面具有的独特作用，并提出政策性金融支持碳达峰碳中和的政策建议。
「关键词」政策性金融 绿色金融 碳达峰 碳中和
2020年9月，我国就碳达峰与碳中和目标做出郑重承诺，力争在2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和。这是我国首次提出碳中和目标，彰显了负责任大国的作为与担当。放眼全球，当前已有130多个国家和地区设定了碳中和目标，其中欧盟、美国均将实现碳中和的目标定在2050年。欧盟、美国的工业化起步较早，碳排放量均已呈现前期不断增加、达到顶峰后下降的趋势。其中，欧盟早在20世纪70年代末就实现了碳达峰，美国在2005年实现了碳达峰。由此可见，从碳达峰到碳中和，预计欧盟需要71年、美国需要45年，而我国则仅有30年，这就意味着我国从碳达峰到碳中和时间紧、任务重，中和斜率将比欧盟和美国更加陡峭，碳中和之路将面临巨大挑战。
一、碳中和面临的外部性问题
外部性（Externality）是一种市场失灵，当市场不能正常运行时，外部性就会发生。这就意味着当外部性发生时，其造成的影响溢出于市场之外并影响了他人收益，而他人不会因之得到补偿或付出代价。负外部性是指经济活动使他人或社会受损而造成损失的主体却没有承担相应代价，如企业生产造成污染导致周围居民健康受损，但企业却不需要对居民进行补偿，正外部性则与之相反。（一）碳排放的外部性。碳排放具备显著的负外部性。众所周知，二氧化碳作为温室气体之一，过度排放会引起气温和降水变化，加剧气候风险的同时会威胁人类健康。企业经营活动伴随不同程度的碳排放，在不受监管的环境中，企业获得经营产生的利润而不需为碳排放支付成本。他人或社会承受碳排放造成的不良影响却无法得到补偿，碳排放的负外部性显而易见。与其他外部性相比，碳排放的外部性具备跨时空特性。就跨时间特性来看，碳排放对气候造成的危害通常不会立即显现，往往需要几十年甚至上百年。这就意味着当代人造成的污染需要由后代人承担代价，但后代人并不会因此受到补偿，碳排放外部性代际特征明显。就跨空间特性来看，发达经济体碳排放通常大于发展中经济体、企业碳排放通常大于个人碳排放，但由于气候问题的全球性特征，气候变化和空气污染等损害由不同地域的全体人类承担，不受空间限制。碳排放跨时空的负外部性直接导致个人、单一部门甚至单一政体应对气候变化的动力不足，因为外部性将成本强加给他人却无需对他人进行补偿，在碳排放价格无法反映社会成本时，碳排放者缺乏减少排放的动力。当自由市场调节机制失灵时，缺乏纠正碳排放负外部性的有力手段。（二）技术进步的外部性。纠正碳排放负外部性有两条较明确的道路，一条是通过提高碳排放价格与碳排放相关生产活动的成本，使外部性内部化；另一条是通过技术进步的方式降低与碳排放相关零碳技术成本。技术进步表现出两个特性，第一是非竞争性，即一家企业使用一项新技术并不妨碍另一家企业使用；第二是非排他性，即一项技术一旦被开发出来且被公开披露，无法轻易排除其他企业对该技术的使用。由于上述两个特性，技术进步带来正外部性，即社会能享受技术进步带来的益处而无需付费。但是，由于发明者不能将新技术的全部收益据为己有，技术创新的私人回报低于社会回报，这也就导致了技术创新的发生率低于社会最优水平。要实现碳达峰碳中和目标，技术进步是必不可少的，但是零碳技术进步同样面临这个问题。（三）气候变化的外部性。全球气候变化会导致全世界范围内温度的上升以及自然灾害的频发，继而带来一系列问题和挑战。与人类面临的其他问题相比，全球气候变化无疑更为棘手。它是全球性问题，超出了市场调节和政府控制范畴，任何单一国家或地区都无力解决。气候变化带来的全球负外部性，需要全世界各国积极行动起来，通过通力合作、设置灵活有效的机制来应对，但是现阶段全世界仍然缺乏有效的经济和政治机制。搭便车问题对解决气候变化全球外部性问题造成巨大障碍，即各国倾向于寻求和维护自身利益，没有动力大幅减少碳排放。碳减排搭便车问题使各国往往将减排希望寄托在其他国家身上，直接或间接减损了国际协议的效力。
二、绿色金融对碳排放外部性的纠正
（一）定义。当前，国际上对绿色金融尚无统一定义，但究其根本，绿色金融是与可持续发展相关的金融活动。为实现碳中和目标，在市场不能有效配置绿色发展资源的情况下，绿色金融具备纠正市场失灵的作用，从服务实体经济转变为引导实体经济向绿色低碳发展转型，一定程度上纠正碳排放负外部性。
（二）绿色金融发生作用的渠道。绿色金融的核心目标是实现碳中和。实现碳中和的核心是处理好碳排放这一超时空的外部性问题。现阶段，绿色金融推动实现碳中和目标的主要渠道如下：一是资源配置，即通过信贷政策、监管制度、货币政策、强制披露、绿色评价、行业自律及产品创新等措施，引导金融资源向绿色低碳转型领域倾斜；二是风险管理，即通过气候风险压力测试、环境和气候风险分析、绿色和棕色资产风险权重调整等工具，增强金融体系管理气候变化风险能力；三是市场定价，即推动建设碳排放交易系统市场，发展碳期货等衍生品，通过交易为碳排放定价。
（三）绿色金融发展的短板。我国绿色金融发展起步较晚，但发展速度较快，当前绿色信贷规模和绿色债券规模分别位居全球第一位和第二位。尽管我国绿色金融已经取得初步成果，但制约发展的短板依然明显。
第一，金融机构对绿色低碳发展引导作用不足。当前，金融机构缺乏有引导作用的协调机制，削弱了金融机构纠正碳排放负外部性、引导企业绿色发展的能力。商业性金融支持绿色低碳转型一方面是对绿色企业或项目给予信贷支持，另一方面是对非绿色项目予以限制。但是，现阶段金融机构引入绿色发展的理念主要基于自愿性，导致部分金融机构为追逐短期经济利益而继续对高碳排放企业或项目提供资金支持，无益于纠正碳排放负外部性。
第二，绿色金融对绿色技术进步支持不足。根据中国人民银行统计，2018-2019年间我国绿色信贷中有超过40%的绿色信贷投放至交通运输行业，用于可再生能源及清洁能源的仅约25%，绿色信贷投放与绿色发展需求之间存在巨大差距。同时，商业性金融机构对于绿色低碳技术研究领域的长期贷款投放不足，用于促进技术进步的大规模、长期限、对收益率要求低的贷款供应不充分。
第三，信息披露体系不够完善。目前，我国存在绿色信息披露强制性不足、披露标准不统一、金融机构与监管层关系未厘清等问题。尽管我国相关部门针对银行业提出了政策指导，但由于强制性绿色信息披露机制未明确，商业性金融机构基于自身经营、投资者关系等考量，通常选择性披露发展目标、投资组合、资金投向、运作模式等信息，信息披露质量有待提高。
三、政策性金融支持碳达峰碳中和的作用
（一）政策性金融的理论依据
1.资源配置理论。在市场发生失灵的情况下，商业性金融追逐高额利润的天性使得资金更多向经济效益好的地区、行业、企业和项目流动，而社会效益好、经济效益差的行业或项目难以得到资金支持，间接导致“马太效应”。为弥补市场失灵，需要采取非市场的资源配置手段，以提高资源配置的针对性和有效性，因此不以营利为目标的政策性金融是符合上述条件的工具。
2.政府与市场关系理论。政府与市场关系理论又称市场失灵理论、政府干预理论。在市场经济体制之下，市场与政府发挥各自不同的职能。面对碳排放、气候变化的外部性，市场通常处于失灵状态，需要政府进行适当和必要的干预。政策性金融是财政与货币、政府与市场之间的结合体，是政府干预经济、调控市场机制的重要手段和形式。发挥政策性金融特有的补充与辅助性优势，在经济社会意义重大但商业性金融无意或无力支持的领域发挥作用。
（二）政策性金融支持碳中和的独特作用
1.重点扶持与强力推进作用。为应对碳排放的负外部性，政策性金融可提供大量、长期限、稳定的信贷供给，在商业性金融能力不足或不愿进行信贷投放的领域发挥投融资主体作用和主导性功能。相较于传统行业，低碳行业通常发展周期较长、风险较高，商业性金融在提供绿色信贷时，更多关注资金的流动性、收益性和风险防控能力，对投融资期限错配问题关注不足，导致部分低碳发展项目无法得到长期限的信贷支持，增加项目执行中资金链断裂的风险。政策性金融更多聚焦全局性、关键性、重点性领域，可接受较长的负债久期和资产久期，能够通过发行绿色债券的方式提供长期限资金。政策性金融通过发行绿色金融债券等方式，为绿色低碳发展提供可靠资金来源。
2.与绿色金融有效耦合作用。将外部性内部化是纠正碳排放外部性的核心要义，是绿色金融重点要解决的问题之一。因此，绿色金融支持的项目通常需要兼顾经济效益和社会效益，若仅从经济效益测算往往利润微薄甚至无利可图。同时，绿色项目通常实施周期较长、需要与国际规则相匹配，商业性金融在此领域积累的经验往往少于政策性金融。政策性金融的特性与绿色金融低成本、长期限、国际化的特点高度耦合。绿色项目需要解决外部性内部化的难题，与政策性金融的使命不谋而合；绿色项目通常回报率较低，与政策性金融“保本微利”的经营目标一致；绿色项目通常需要长期限、稳定的资金供给，与政策性金融的资产负债管理模式与风险偏好相匹配；绿色金融需要国际化发展，国际合作经验丰富的政策性金融是推动绿色金融国际化的主力军。
3.推动技术进步的开发效应。技术研发结果充满不确定性，故商业性金融按照收益与风险相匹配的原则通常需要较高的资金回报。政策性金融不以营利为目的，研发贷款可专款用于生产研发、产能扩建、转型升级等生产性投资环节，资金用途专用性较商业性金融更高。在需要投资金额较大、期限较长的领域，政策性金融资金能够为企业生产研发活动提供强力支持。面对技术研发风险高、收益不确定性大的问题，政策性金融可与政府共同搭建信用体系，以突出技术进步的正外部性，推动技术进步和成果落地转化。
4.有利于促进国际化合作。为应对气候变化的全球外部性，全世界各国需要协调合作。温室气体对气候变化带来广泛而深远的影响，其在全球范围内的跨国外部性和代际外部性特征、搭便车问题等，使解决气候变化问题必须超越单个国家自身决策范畴，寻求广泛的国际合作。政策性金融是我国绿色金融规范化、国际化发展不可或缺的力量，也是促进国际合作、讲好中国故事的先行者。
四、政策建议
（一）明确绿色金融标准，合理引导资源配置。为纠正碳排放外部性，政策性金融应统筹直接支持与虹吸扩张作用，择优选择绿色低碳发展产业、企业和项目，发挥金融市场倡导与诱导性功能。做好碳达峰碳中和工作顶层设计，明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。推动绿色金融标准制定，建立健全系统性产品和服务体系框架。积极争取配套支持政策，拓宽长期、稳定的低成本资金来源渠道，统筹协调财税政策与政策性金融资金配置方向，综合运用贷、债、投、租、保等多样化政策性金融工具，力求外部性内部化，提高项目经济效益和社会效益。
（二）助推技术进步，科学调配信贷资源。绿色低碳技术研发项目普遍收益率低、周期长、风险大，政策性金融应立足主责主业，通过调配信贷资源投放加强对技术研发支持。一是要加大针对企业技术研发活动的资金支持力度，助力实现技术突破，在项目选择中适当降低投资回报率要求，延长投资回收期限。二是加大对碳捕获封存与利用、新能源开发与利用等重大技术攻关项目的支持力度，以示范带动推广，支持建设产业集群示范项目，发挥政策性金融的引领作用。三是密切结合绿色低碳技术研发产业特征，抓住发展窗口期，科学匹配贷款期限和金额，做到优中选优、精准投放、应扶尽扶。
（三）加强国际合作，完善信息披露机制。绿色金融标准与项目认定应逐步、有序地与国际标准接轨，立足我国实际逐步对接国际可持续性发展贷款概念、绿色债券标准认定等，适当引入国际第三方评估机构。匹配全球绿色金融主流发展趋势，要逐步完善绿色金融信息披露工作，加快信息披露制度建设；稳步践行绿色金融披露实施路径，逐步提高资产负债组合、自身运营等披露水平，加强气候与环境风险管理相关信息的披露，适时开展情景分析与压力测试。
（四）完善激励政策，促进绿色金融良性发展。在绿色金融中，政策性金融较之商业性金融具备先发优势，引领该领域的探索与实践。建议金融监管部门积极探索货币政策和审慎监管在支持绿色低碳转型中的作用。一是在负债端，对政策性金融出台支持政策，扩大低成本资金来源，解决期限匹配和资产端定价问题。二是在风险补偿端，丰富绿色保险或担保基金产品，研究由相关政府部门出资设立担保基金，降低政策性金融信贷违约成本支出和经济资本占用。三是税收成本端，给予政策性金融绿色金融业务税收优惠，提升投资积极性。四是绩效考核端，对政策性金融支持碳达峰碳中和相关业务给予特殊考核，形成对政策性金融正向激励。
