「摘要」本文分析了农业政策性金融服务长江大保护的重要性和必要性，总结农业政策性金融服务长江大保护的实践经验，介绍具有政策性金融特色的项目模式，分析存在的困难和问题，对农业政策性金融持续深入服务长江大保护提出建议。
「关键词」长江大保护 政策性金融 实践探索
推动长江经济带高质量发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大国家战略。2018年4月，习近平总书记在长江经济带发展座谈会上强调以“不搞大开发、共抓大保护”为导向推动长江经济带发展。作为国内唯一农业政策性银行，积极为长江大保护提供政策性金融服务，聚焦水域治理、助力产业升级，探索出一条生态优先、绿色环保的高质量发展新路子，既是农发行的政治担当、使命担当和责任担当，也是农发行自身经营发展的重大历史机遇。
一、长江大保护赋予四川时代重任
四川省位于中国西南地区内陆，地处长江上游，境内水系发达、河湖众多，素有“千河之省”的美誉。其中：长江在四川省境内全长892公里，占到全国长江总干流长度的28.40%，流域面积接近长江经济带总面积的1/4，地表水资源占到长江水系径流的1/3。全省183个县（市、区）中，91个县（市、区）位于国家级重点防治区内，所以四川是长江上游重要的水源涵养地、生态屏障和国家重要的湿地生态功能区①，天然肩负着确保长江中下游环境安全的战略使命。
四川虽然在打好污染防治攻坚战，筑牢长江上游生态屏障全力以赴并取得了阶段性成效，但由于历史原因，对标“三新一高”战略，仍面临水资源利用效率较低、非法排污、黑臭水体、农业面源污染治理不足、部分地区生态环境脆弱、水土流失治理难度较大等问题，结合四川特殊重要的生态地位和担负的重要使命，仍有很多艰巨的工作需要开展。
为落实总书记关于长江大保护的的重要讲话精神，践行“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”，省委省政府结合四川优势与支持长江大保护面临的实际问题，出台了14个专项方案②，明确了全省落实长江大保护的主要目标和重点任务，力求从根本上消除长江污染隐患，确保长江清水东流。农发行四川省分行认真学习贯彻总书记重要讲话精神，自觉提升站位，统一全行思想，结合地方实际，将支持长江大保护作为一项政治任务来抓，全面聚焦水土保持、水生态环境保护、生态修复、污染治理等长江大保护重点领域，持续加大支持力度，倾力支持四川省长江大保护和长江经济带绿色发展，助力绘就“巴蜀山水图”。
二、四川分行服务长江大保护的主要做法
2017年起，四川分行持续开展服务长江大保护相关工作，先后支持了沿江地区水系生态环境修复、区域治污等工程建设。2019年以来，四川分行进一步提升站位，把服务长江大保护作为业务发展重要切入点和发力点，开展信贷支持长江大保护五年行动。通过确立目标任务，制定时间表、路线图，系统谋划、整体推进，实现全省长江流域重点城市全覆盖。
（一）提升站位当先导，服务行动体现“快”。四川分行积极响应省委省政府支持长江经济带生态环境突出问题整改和生态环境污染治理“4+1”工程（沿江城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理和尾矿污染治理）等政策导向，快速落地政策，出台《四川省分行信贷支持长江大保护行动方案》，制定2019-2023年行动路线图和时间表，全力开展项目对接，加大项目储备。一是组织开展“长江行”行动，各级行高层营销，访政府走企业，提供“融情、融智、融资”一体化服务，实现政企需求与政策精准对接，帮助项目早启动快开工，为持续支持长江大保护下好“先手棋”。二是以项目库建设为抓手，结合省内实际编制《四川省分行项目储备库管理实施细则》，着重强调各级库联动衔接和管理时限，提升项目储备质量，为高质量支持长江大保护打好“主动战”。
（二）精准支持补短板，服务领域体现“准”。积极向省委省政府专题汇报，与省发改委、省水利厅、省生态环境厅等职能部门形成良好的工作互动，围绕服务全省污染治理“4+1”工程等十四项重点整治任务，精准出击。一是聚焦各地重点任务、民生效益显著以及特色亮点工程，根据地方重点推进的时间轴安排支持顺序，确保有限的政策性信贷资源全部用到“刀刃”上。二是聚焦四川水网建设和省内生态环境保护重点项目，与省水利厅、省生态环境厅相继签订合计约1000亿元合作协议。三是参与编写省生态环境厅《关于开展生态环保项目财政融资贴息的通知》，积极推荐支持的项目列入贴息范畴，促成支持的生态项目获财政贴息2150万元，占比近58%，居省内首位。
（三）整合资源聚合力，服务保障体现“优”。从保障机制、资源供给等方面入手，有效整合内部资源，优化办贷机制，提升服务质效。一是建立省分行党委成员分片区对长江流域重点市县督导、省分行机关处室与市县两级行结对帮扶，二级分行精准指导，县级支行具体实施的三级行联动工作机制，确保各项工作部署及时传导，倒逼效能提升。二是贯彻落实总行“10+6”长江大保护贷款优惠政策，制定《四川省分行信贷事项会商实施方案》，开辟长江大保护项目绿色办贷通道，形成政策优先使用、项目优先审批、资源优先保障的“三优”办贷机制。三是成立党员先锋队积极推介融资服务方案，创新推行党建“云”共建暨基础设施项目会商预审机制，推动银政企无缝对接，为客户搭建“一站式”便捷通道，通过“理论课堂”培训、“云端课堂”会诊和“实践课堂”检验，拓宽办贷思路，培养专业素养，提升融智能力，切实提高金融服务质量。
三、服务长江大保护的模式创新和实践探索
针对当前长江大保护项目普遍存在的公益性或准公益性项目难以满足市场化融资要求的问题，四川分行通过强化专业调研，深入挖掘项目现金流和借款人综合收益，探索创新出“综合收益+”“土地+”“资源+”等一系列可复制推广的信贷模式，助力实现“河畅、水清、岸绿、景美”的长江流域生态保护目标。
（一）“综合收益+”模式——旌东片区国家储备林及森林质量提升项目。该项目通过“广找收入”“巧用土地”“深找补助”的方式充分挖掘项目综合收益，结合多元化的林下经济作物，配合周边商服、旅游用地开发，提高储备林的生态及经济价值，形成以森林为主、湿地为辅的休闲观光复合业态，有效解决了储备林项目自身收益不足的问题。项目实施将新增高质量林地1万余亩，使当地森林面积不断增加，森林质量逐步提高，有助于当地建设山峦层林尽染、平原蓝绿交融、城乡鸟语花香的自然美景，实现经济社会可持续发展。
（二）“土地+”模式——营山县南门河（走马岭河）流域综合整治项目。该项目通过“土地出让+配建”模式，利用土地合理出让价款与实际出让价之间的差额，形成项目主要现金流来源。不仅充分保证了贷款还款来源，还实现了对土地资源的最大程度利用，有效解决公益性项目自身运营收入不足的问题。通过退房还河34万平方米，增加水体面流，全河段雨污分流，增强当地河流自净能力，实现沿线流域的系统性修复和保护，较好解决了当地河流及周边环境“脏、乱、差、臭”等突出问题。
（三）“资源+”模式——S216北川墩上乡至青片乡灾毁修复整治项目。该项目围绕疏浚砂综合利用做文章，盘活疏浚砂资源，创造性地采用河道清淤收益作为贷款还款来源，变资源为资产。在不影响河道面貌和行洪安全的前提下，充分利用河道疏浚工程产生的砂石收益作为项目还本付息现金流，探索出有特色、可复制、能推广的经验，目前“河道清淤收益”已成为四川分行项目贷款中“公司综合收益”的重要组成部分。本项目的建设将增大沿线公路的物流量和人流量，方便县内农副产品及资源的外运和内运，活跃项目沿线的城乡市场，为项目区内经济发展创造有利条件。
四、服务长江大保护面临的主要问题
（一）客户群建设面临优化困境。目前客户群建设两极分化较为明显。一是省市级以上重点民生工程主要以大型央企、上市公司子公司或区域重点国企为主，这类客户议价能力强、融资选择多，对于低成本、长期限、无担保的资金需求更为强烈，在实际管理过程中可能面临集团客户管理、授信、风控等压力。二是县域地区项目，业主大多为当地国企或小型民企，这类客户综合实力弱，承接大额融资和大中型“长保”项目建设的实力和团队与实际情况匹配度不高。两类客户都不同程度面临财务指标（主要是资产负债率）或信用评级等准入难题。尤其是地方国有企业、地方政府融资平台公司市场化转型进度较慢，具备“市场化运营”条件的承贷主体还不多。
（二）传统信贷产品难以满足实际需求。相较于商业银行，农发行信贷产品相对单一，服务手段相对不足，信息科技建设相对落后，难以完全满足客户多元化融资需求。同时资金筹资成本较高，在面对地方政府持续旺盛的建设资金需求的背景下，利用现有贷款品种无法实现支持全覆盖，需要开拓新路径，探索新模式。一是长江大保护项目大多是公益性或准公益性项目，投资建设周期长且见效较慢，项目自身收益有限，难以产生稳定、充足的现金流，需财政资金持续供血，才能覆盖项目贷款本息。二是长江流域各地担保资源不均，部分地区担保资源匮乏甚至枯竭，国有企业能提供的有效资产已基本能提尽提。三是重点项目和重点客户对基础设施类流动资金贷款需求较为偏好，除商业银行外，开发性金融和其他政策性银行在用流贷品种解决基础设施类项目前期需求上已先行先试且更加灵活。
（三）大型项目前期介入难度较大。同业竞争日趋激烈，农发行综合服务水平与同业先进水平相比存在较大差距，同时在期限、利率方面的传统优势已不再，商业银行凭借其信贷产品丰富、灵活的优势，为成功介入大型项目提供有力保证，农发行介入大型项目的难度越来越大。例如：对于未来现金流充足的大型项目，商业银行可通过理财子公司采取股权投资的方式解决项目资本金不足问题，而目前农发行主要以信贷投放为主，近期为稳住经济大盘，政策性金融工具的启用虽能从一定程度上解决资本金缺口，但受时间和额度的局限，仍无法有效解决资本金缺口，难以适应许多大型项目的现实需求。如150重大水利工程，由于审批层级高，其批复的业主单位不符合准入要求、融资额度与实际融资需求不匹配等情况，变更难度较大，导致项目融资在经营行受阻。
五、农发行服务长江大保护的建议
（一）坚持职能定位，打好“政策牌”。强化顶层设计，结合国家最新政策，及时出台相应金融产品，增强农发行政策响应能力，加强同财政及监管部门的沟通，争取有利的外部环境。一是争取政策扶持拓展低成本资金来源。长江大保护项目融资需求大、期限长，需要大量长期、稳定的低成本资金。在财政政策方面，争取将美丽乡村专项资金等支农资金、社保基金交由农发行代理拨付，拓宽低成本资金来源；在货币政策方面，争取央行专项资金，积极争取专项再贷款、再贴现等货币政策工具。二是争取专项政策拓宽支持范围。实现“生态环境建设与保护贷款”属性变更为政策性的转变，研究拓展基础设施类流动资金支持范围，丰富农发行信贷支持长江大保护的贷款品种和拓宽支持领域。三是用好用足现有国家政策。抓住国家将水利建设作为突出支持的优先方向，进一步推进水利投融资改革的机会，用足用好地方政府债券可作为水利工程项目资本金政策，用好用活水利部对水利项目利用金融资金、水利领域不动产投资信托基金REITs试点等方面出台的相关支持举措。
（二）创新融资模式，打好“创新牌”。立足解决客户多元化金融需求，积极筹划新的信贷模式，提升服务质效。要针对项目公益性强、投资规模大、建设周期长、投资回报率低的特点，结合项目实际情况，挖掘新的现金流，打通还款新路径。一是深挖第一还款来源。对项目自身的现金流，如水库养殖、河道采砂、疏浚砂综合利用、供水、发电、污水处理等收益，从“量”和“价”两个维度深入调查了解行业、市场的具体情况合理确定价格，并积极探索向下游产业链延伸。二是完善综合收益模式。将借款人经营现金流、投资收益、资产转让收益等综合收益和项目自身收益，统筹作为综合偿债资金来源；积极探索资产资源匹配、其他收益项目打捆等新的合作方式。三是拓宽第二还款来源。围绕水土资源条件，推广利用水面经营权、水费收费权、用水权等质押；探索农村承包土地经营权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押担保方式，做强做活农村土地这篇大文章。
（三）落实差异化政策，打好“服务牌”。抓住政府主导、企业参与、省级及以上重点项目这一主线，鼓励各级行大胆尝试，对在政策允许的范围内勇于吃“螃蟹”、敢啃“硬骨头”的分支机构，在资金、人员、风险偏好、办贷流程等方面给予一定的政策倾斜。例如：对于大型央企、区域重点国企和优质上市公司作为承贷主体的项目，优化信用贷款约束条件。对于重大民生类工程，要优化考核指标，更注重同业占比和社会效益，减少对经营利润的考核。对于同属于长江大保护、成渝双城经济圈、“30.60”等多项战略支持以及涉藏州县等特殊区域支持的重点项目，拓宽差异化政策的共享面。以政策性金融工具（基金）为有力抓手，全力服务国家战略，擦亮农发行“绿色银行”“水利银行”的政策性银行品牌。
① 张素兰,张碧,刘翔,于丽娟,杨莉.四川省生态环境保护与绿色发展研究[J].环境生态学,2021,3(11):43-48.
② 包括：水污染防治类10个，涉及劣V类断面整治、重点小流域整治、琼江流域攻坚、城市黑臭水体治理等；大气污染防治类2个，分别是打赢蓝天保卫战实施计划和主要大气污染物总量减排计划；生态保护类1个，为绿盾行动；固废污染防治类1个，为打击固体废物环境违法行为专项行动。
