「摘要」政策性科技金融基本模式的结构性特征，体现于围绕科技型中小企业融资重点、建立健全组织保障体系、基于合作协议的“银保政企”多方合作、不断创新政策性科技金融产品与专业性配套服务、打造科技支撑与政府引导的政策性科技金融平台、设立政府多种科创引导基金和建立融资风险防控体系机制等方面。我国政策性科技金融发展具有明显的本土特色，未来需要从诱导功能实现的基本路径、数字化转型的主路径、基于新发展理念的基本举措和专门立法突破口等方面，优化政策性科技金融模式结构。

「关键词」政策性科技金融 模式演化 结构特征 模式优化 

国家《“十四五”规划纲要》提出通过完善金融支持创新体系等，深入实施创新驱动发展战略，加快建设科技强国，到2035年进入创新型国家前列。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调，通过强化开发性、政策性金融机构在职责范围内服务科技创新作用等，加快推进金融支持创新体系建设。政策性科技金融是科技金融体系中不可或缺的组成部分，也是金融支持科技创新的重要手段与方式。2021年底，银保监会专门发文《关于银行业保险业支持高水平科技自立自强的指导意见》，要求积极发挥开发性、政策性金融作用并与商业性金融共同发力，形成支持高水平科技自立自强的强大合力。同时，亟待创新构建的中国特色科技金融学，源自我国改革开放伟大实践的中国特色哲学社会科学，政策性科技金融则是其中重要的乃至能够体现中国科技金融特色的主体部分。目前仍处于初步发展时期的政策性科技金融研究，也亟需进一步推进。

一、中国特色政策性科技金融模式理论界定

（一）模式内涵和外延。政策性科技金融是在一国政府的支持与鼓励下，以服务国家科技发展战略为使命，以国家信用为支撑，以专门立法为保障，以金融科技为驱动，由政策性开发性金融机构及其他不同融资载体，直接或间接地为高新技术企业尤其是科技型中小企业等科创型强位弱势群体提供贷款、保险和担保等多种公共性融资服务的科技金融制度安排。其中的科创型强位弱势群体，是相对于市场科技金融服务的强势群体（即所谓的优质客户）并基于基本融资对象的识别或区别而言的，主要是指在科技、经济和社会发展中具有战略性重要地位（强位），但由于自身、自然和经济社会环境因素而处于一种融资相对困难或劣势（弱势）的科创型特殊群体。中国特色政策性科技金融模式，也是政府主导型科技金融模式，从内涵而言，是以改革开放以来我国的政策性科技金融为客观研究对象，对当代具有中国特色的政策性科技金融实践的概括和总结，并反映了其内在必然联系的理论形式。从外延上看，基于组织或机构主体视角，政策性科技金融模式主要是由政策性科技融资（保险）、开发性科技融资和政府性科技金融等政策性科技金融主体构成。其中，政策性科技融资是以中国进出口银行、中国农业发展银行和中国出口信用保险公司为主体，为科创型强位弱势群体提供的科技贷款及科技保险。开发性科技融资是以国家开发银行为主体，为科创型强位弱势群体提供的科技贷款。政府性科技金融是由政府部门（如财政部、发改委、科技部等）按照市场化运作，为科创型强位弱势群体提供的有偿性融资，如政府引导基金、财政融资担保和再担保等。（二）模式特征及意义。中国特色政策性科技金融模式的基本特征，既是对其研究对象的一种理论概括，也具体体现了模式的中国特色。第一，体现了中国国情和公共科技金融发展实际。不仅政策性科技金融和科技金融都是中国式的术语和中国特色社会主义市场经济创新实践的产物，而且政策性科技金融模式的形成过程，实际上是以政府引导或主导的科技金融发展模式为主到与市场科技金融体系协同的不断调整及优化过程。在我国社会主义市场经济体制和党对经济社会发展体制机制的全面领导下，不断进行政策性科技金融独特的实践创新活动，也为政策性科技金融模式的建立和发展提供了无比丰富及不可多得的素材和丰厚的土壤。把中国政策性科技金融实践总结好，也就有更强的能力应对世界性相关问题的挑战。第二，始终坚持国家利益至上、以人民为中心的发展思想。政策性科技金融以政府为后盾，直接体现政府科技政策，直接服务国家科技发展战略，在业务活动中以国家重大科技项目和高新技术产业尤其是科技型中小企业等强位弱势群体为重点服务对象，所以其不同类型的模式，都是在秉持国家利益至上的理念，全心全意为科创型强位弱势群体服务。通过充分发挥政策性作用来先期主动地提供公共融资服务，最大程度地缓解其融资难、融资贵的瓶颈制约，补充金融市场不足。这也体现了公共科技金融制度设计的初衷和宗旨。第三，中国政策性科技金融模式是中国特色政策性科技金融理论体系的重要组成部分。政策性科技金融理论体系包含概念体系、功能体系、理论基础、基本理论、应用理论等，这些都需要首先基于经验体系并从实践中提炼、概括和总结出一套具有普遍规律的理论模式，进而成为理论体系的基本而重要的组成部分。没有理论模式的支撑，中国特色政策性科技金融理论体系的发展就失去了坚实的基础，乃至成为空中楼阁。政策性科技金融之所以具有中国特色，具有普遍规律，根本在于依赖于中国实践所形成的中国特色政策性科技金融模式。第四，始终坚持在科技金融改革创新中处理好有为政府与有效市场的关系。科技金融既有公共金融也有市场金融的问题，其关键是怎么处理好科技创新、成果转化及产业化过程中政府与市场的关系。因为科技的公共产品属性与极强的正外部性，必然需要政策性科技金融来应对科技市场失灵的问题；同时因为科技创新的主体是企业，科技成果也要最终通过市场来实现其价值，从根本上又必须是基于市场机制的市场科技金融解决方案。由于我国市场配置资源的决定性作用目前还比较薄弱，科技和金融对接及融合还不够顺畅，政府需要采取政策性科技金融手段来发挥好引导作用，将“有形的手”和“无形的手”有机结合起来，中国特色政策性科技金融模式就是二者的有机结合体和内在的凝结与有效体现。当然，也仍然需要继续通过理论和实践的创新发展来不断完善这种模式。中国特色政策性科技金融模式的形成、存在和发展，在从根本上与整体上优化了科技金融宏观调控体系的同时，也优化了政策性科技金融理论体系，因而具有“一石二鸟”双优化的作用意义。一方面，从实践意义来看，无论是国内还是国外，事实上都存在着政策性科技金融业态，是科技金融体系中不可或缺、不可替代的有机组成部分，尤其是具有中国特色的政策性科技金融模式，在中国特色社会主义市场经济体制和科技金融体制的实践发展中表现得更为显著。无论是科技创新还是政策性科技金融及科技保险，都具有准公共产品属性，特别是在当前以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局下，推动科技创新与实体经济发展，更需要充分发挥政策性科技金融的特殊功能作用。因而，通过政策性科技金融模式功能的有效发挥，可以进一步优化我国的科技金融宏观调控体系。另一方面，从理论意义来看，立足我国国情并源于科技金融实践的政策性科技金融模式，是对我国政策性科技金融发展实践规律性成果的提炼和总结，有助于把实践经验上升为系统化的政策性科技金融学说，不断开拓当代中国科技金融学的新境界。研究有中国特色的政策性金融模式，不仅有助于更好指导政策性科技金融的高质量发展，而且可以不断优化中国特色政策性科技金融理论体系，提升中国政策性金融、科技金融和政策性科技金融的学术自信和话语权。

二、政策性科技金融模式时空演化考察

（一）萌芽期（1980—1984年）。这个阶段的政策性科技金融主要表现为传统计划经济时期行政式的财政科技拨款体制特点。1982年开展的国家科技攻关计划，奠定了财政科技拨款在我国科技财政金融体系中的关键地位，也成为中国政策性科技金融发展的重要里程碑。虽然财政科技拨款也属于资金融通的范畴，但不是严格意义上需要还本付息即有偿性的科技金融，因而只是政策性科技金融的萌芽状态。1980年也是我国政策性科技贷款的元年。这个阶段的政策性科技贷款主要为地方性探索或试点，由地方政府部门（科委、财政、人行等）牵头科技委托贷款或科技开发贷款，贷款规模也比较小。具有代表性的政策性科技贷款模式有：浙江省科委和财政厅牵头首次将还本付息的金融机制引入科研经费配置中的浙江模式（1980年）、具有一定程度上科技委托贷款特征的湘潭模式（1983年）、初建科技贷款审核机制的襄樊模式（1983年）等。（二）起步期（1985—1996年）。1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出要设立创业投资、开办科技贷款。为此，同年9月，以原国家科委和中国人民银行为依托，国务院正式批准成立了中国境内第一家创业投资公司即中国新技术创业投资公司（简称中创公司）。中创公司主要为配合国家“火炬计划”的实施，不追求投资回报，带有明显的政策性色彩。原国家经贸委和财政部还于1994年3月创办了我国第一家以促进科技进步为主要目标、具有公共融资担保属性的中国经济技术投资担保公司。沈阳市于1987年率先在国内提出科技与金融结合，1992年建立了国内第一家地方性政府科技风险投资基金，即沈阳市科技开发风险基金①。科技贷款是我国最早的科技金融工具，本阶段的政策性科技贷款由地方性探索发展为全国性推行，相继出现了技术开发贷款、电子计算机技术开发贷款、科研贷款、军转民技术开发贷款、星火计划技术开发贷款等。1990年中国人民银行在国家综合信贷计划中正式设立了科技开发贷款项目。（三）多元探索期（1997—2005年）。这个时期政策性科技金融的主导形式是企业债券、创业投资、开发性金融及进出口政策性金融。按照“政府指导、市场化运作”与“统一冠名、分别负债、分别担保、捆绑发行”模式，科技部等有关部门于1997年和2003年先后发行了两期捆绑式国家高新区企业债券，支持了一批国家高新区建设。高新区企业债券是面向资本市场进行直接融资的第一次尝试，成为中国科技金融进入政府引导阶段的重要标志之一。2003年的高新区捆绑发债作为国开行与科技部落实合作协议的一项重大成果，成为中国公共科技金融工具的重要组成部分。进出口银行1999年发布《关于支持高新技术产品出口的通知》，充分利用出口卖方信贷、买方信贷、对外优惠贷款、出口信用保险与对外担保等业务，对高新技术产品出口给予重点支持。中国信保按照2004年与商务部联合下发的《关于利用出口信用保险实施科技兴贸战略的通知》，依据高新技术产品出口特点，采取了量身定做的承保模式。按照1999年5月科技部和财政部《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》，我国正式启动了第一个用于支持科技型中小企业技术创新的政府专项基金。该基金作为政策性风险基金，不以盈利为目的，在企业融资过程中通过贷款贴息、资本金投入等方式发挥引导作用。2002年1月，中关村管委会出资设立了“中关村创业投资引导资金”，这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”名义的创业投资引导基金。2005年，中央十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导资金进入创投业。（四）快速发展期（2006—2015年）。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》开启了公共科技金融的快速发展期，自此至今，一系列有关公共科技金融的政策密集出台。这个阶段，政策性开发性金融大力介入科技金融领域。在机制上，科技部等政府部门与国开行、进出口银行、农发行等都分别建立了合作关系，并作为高新区建设国家自主创新示范区的重要内容。2006年，国开行通过与科技部签署开发性金融合作协议，提供了包括重大科技项目贷款、科技园贷款、科技型中小企业贷款、产学研贷款、高科技创业投资贷款及创业投资基金贷款等类别的公共科技贷款。中国信保对列入《中国高新技术产品出口目录》的产品出口信用保险业务，实行限额优先和保险费率的最高优惠；同时注重发挥自身在风险管理和信息服务的专业优势，提高高新技术企业防范风险能力。政府性科技投融资方式和结构不断优化，撬动社会资本的政府引导基金、母基金模式出现，几乎所有省市都设立了政府创投引导基金，规模也逐年增长，成为引导社会资本进入科创企业和实体经济的重要手段。引导基金通过阶段参股、跟进投资、风险补偿和投资保障4种方式支持创业投资机构，主要用于吸引和带动民间资金支持初创期科技型中小企业的创业投资。期间，全国性的政府创业风险投资引导基金主要有：科技型中小企业创业投资引导基金（2007）、国家科技成果转化引导基金（2014）、国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金（2015）等。（五）融合发展期（2016年至今）。2016年2-7月，伴随着《中华人民共和国促进科技成果转化法》《国家创新驱动发展纲要》和《关于深化投融资体制改革的意见》等一系列中央文件的陆续出台，尤其是科技部等五部门2016年确定开展第二批促进科技和金融结合试点以来，日益推进并呈现出政策性科技金融的深度融合发展态势。2016年4月，原银监会、科技部与人民银行三部门联合发文，提出并明确国开行等首批试点银行机构和首批试点示范区对科创企业开展投贷联动业务试点，标志着投贷联动在我国正式启动实施。为此，国开行积极探索公共科技金融专业化管理模式，先后与5个试点地区签订投贷联动合作协议，实现了全面覆盖。2021年4月设立科技创新与基础研究专项贷款，以重大科技基础设施建设、重大科技项目和重点科创企业为切入点，通过实施差异化信贷政策，支持原始创新、基础研究和产学研的深度融合，直接助力科技成果转化及其产业化。农发行通过“投贷结合”方式，引导带动商业银行和社会资本投资种业，在推进育种技术的产业化应用、提高农业良种化水平、支持种业企业数字化转型及高质量发展和保障国家种业安全等方面，发挥了政策性科技金融支持引领的重要作用。进出口银行的业务范围一直坚定地明确为扩大中国机电产品与成套设备、技术服务、船舶、单机和非机电高新技术等资本性货物出口提供快捷高效的卖方信贷、买方信贷等科技金融支持。中国信保也为科技型中小微企业提供了全线上的保险融资产品“信保贷”，为缓解科技型中小微企业融资难、融资贵开辟了新的融资渠道。我国政府引导基金从2002年起步发展至今，对科创企业的扶持日趋增强，运作模式也日趋完善。例如，国家科技成果转化引导基金设立以来，聚焦于服务国家创新战略和聚焦科技成果转化，培育发展专注于投资初创期科技型中小企业的天使投资，发掘并培育了一大批自主创新领军企业。时隔11年首次进行重大修改的《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》，也于2022年1月1日起施行。为了深化新三板改革和继续支持中小企业科技创新发展，2021年11月15日揭牌开市的北京证券交易所，确立了服务科技创新型中小企业的市场地位。这也是新三板市场运营几年来，积极探索中国特色资本市场公共科技金融之路的新起点。

三、政策性科技金融模式结构特征比较

（一）政策性科技融资（保险）模式特征

1.积极推出“政银保”多方合作模式。政府是政策性金融机构的坚强后盾，政策性金融机构与科技部、发改委、财政部、商务部、农业部等政府相关主管部门通过签署合作协议的方式，开展多方合作及科技金融业务活动。如进出口银行自2006年以来通过与科技部、工信部及地方政府签署合作协议，利用进出口银行的政策性信贷、特别融资账户业务和其发起设立的投资（引导）基金及担保公司等金融优势，积极支持科技型中小企业开拓国际市场，促进我国高新技术产业发展。农发行和科技部按照双方构建的“科技部门推荐、银行独立审贷、双方联合监管”合作机制，充分发挥各自的特殊优势，促进农业政策性金融和农业科技的深度融合。鉴于种业作为农业“芯片”的极端重要性，农发行和农业农村部于2021年8月联合发文，多措并举及投贷联动，大力支持种业科技创新及成果转化应用。农发行在“十四五”期间将安排资金1000亿元支持种业发展。中国信保也通过与科技部、财政部、原保监会、商务部等分别签署合作文件，就投保、保费、赔付等环节承诺了提供保险绿色通道，还与原保监会、科技部联合针对中小科技企业的需求，共同推出科技保险产品。2.不断创新推出政策性科技金融产品。在进出口政策性科技金融方面，比较典型的有科创专项转贷款、转型升级贷款等金融产品。科创专项转贷款是采用“进出口银行+商业银行”的同业合作方式，进出口银行将低成本与长期限资金批发给商业银行，指定用于科创型中小微企业发展的贷款模式。转型升级贷款是进出口银行支持绿色发展、制造业转型升级和先进制造业发展的创新业务品种之一。通过聚焦并引导带动社会资金投向先进制造领域，促进新能源汽车、高技术船舶、新材料、电力装备和信息技术等先进制造业的高质量发展。此外，进出口银行还根据客户的科技融资需求，推出了“信贷+担保”“信贷+股权投资”“信贷+股权投资+担保”等投贷联动业务产品。在农业政策性科技融资方面，农发行通过为农业科技企业和农业技术推广提供科技贷款，促进农业科技成果转化及产业化，其代表性的金融产品如农业科技（创新）贷款、现代种业科技贷款等。农业科技（创新）贷款是专门为国家提出的农业科技发展优先主题领域科技成果的推广应用提供的专项贷款。该贷款重点支持现代种业、智慧农业、农机装备、生态环保等领域科技成果转化与农业科技园及双创园等园区建设。采取的贷款方式有担保贷款、知识产权质押或股权质押贷款、信用贷款等，采取的运作机制是“科技部门推荐、银行独立审贷、双方联合监管”的农发行和科技部合作工作机制，有效促进了农业政策性金融与农业科技的融合发展。现代种业科技贷款，是农发行大力支持龙头种子企业和现代种业自主科技创新及其平台与基地建设，贯彻落实国家“藏粮于地”和“藏粮于技”战略的专项贷款。贷款范围主要包括种子精深加工、高效制繁种和农作物育种等现代种业及龙头种子企业的关键技术成果转化领域，种业产业园、国家种质资源库等产业集群建设等；还通过“投贷结合”方式，在支持种业企业数字化转型和引导带动社会资本投资种业，进而保障国家种业安全方面发挥了政策性科技金融支持引领的重要作用。鉴于科技保险是准公共产品，从2006年中国科技保险正式开展以来，科技保险产品主要是属于政策性科技保险，其中又以出口信用保险险种为主，中国信保扮演了很重要的角色。中国信保提供的科技保险种类包括短期出口信用保险及担保、中长期出口信用保险及担保、国内贸易信用保险、海外投资保险等。重点对出口产品列入《中国高新技术产品目录》的高新技术企业，以及生物医药、信息通信、软件、新材料、航空航天等高新技术产业投保出口信用保险，在限额审批、承保程序、理赔速度与费率灵活性等方面提供全面支持。同时，中国信保还在科技保险产品方面进行了一些创新，如为科创企业提供的全线上保险融资产品“信保贷”；针对科技型中小企业开辟市场时抗风险能力弱的问题，推出了旨在保障出口收汇安全的“中小企业信用保险E计划”。3.提供咨询培训等专业性配套服务。一些政策性金融机构凭借自身聚集的一批特殊专业人才及其对经济金融领域有更系统的了解和分析，为科创型企业提供全面而地道的金融和非金融服务，如投资咨询、财务顾问、经营诊断、信息提供等。以中国信保为例，该公司发挥其在风险管理与信息服务方面的专业优势，依靠自身特有的通信手段、数据库与信息网络，通过国内外买家的资信调查、资信评估、应收账款代理追收等专业服务手段，为中小高新技术产品出口企业提供了大量而及时的开拓国际市场和风险控制的信息服务，提高了科技型中小企业防范风险的能力，促进了高新技术企业发展。中国信保从2005年以来每年发布的《国家风险分析报告》，既是公司核心研究成果和系统内部参考的权威资料，也是全方位服务中国商品和技术出口，大力支持中国科创企业“走出去”和开展项目融资的重要参考。2019年还推出了“中国信保小微学院”和“小微资信红绿灯”等面向科技型中小微企业这一客户群体的专属服务项目。前者依托互联网技术构建企业交流互动平台，提供企业成长培训服务以及国别行业风险信息和海外买家风险查询等全方位的资讯服务；后者通过整合中国信保的数据资产及信用评级技术，为科技型出口企业提供标准、即时、可视度高的移动端海外交易风险识别查询服务。4.打造科技支撑的政策性科技金融平台。如进出口银行围绕以科创型客户为中心、科技金融业务和IT协调发展的新思路，以标准化、组件化、结构化方式方法，建立了产品、数据、流程、用户体验“四维一体”的科技金融业务模型。2019年5月，进出口银行启动该行成立以来规模最大并标志其发展史上新里程碑的科技工程“IT蓝图项目”；2021年5月2日，银行IT蓝图1.1系统成功上线运行，进一步推进了科技赋能金融的跨越式发展。在此基础上，进出口银行还搭建支持重大技术装备发展的政银科技金融合作平台，构建基于多源大数据和数据驱动新架构的科技型中小微金服系统，形成了线上化、智能化和自动化的政策性科技金融服务平台。（二）开发性科技融资模式特征1.建立健全开发性科技融资组织体系。国开行在国内较早开展了开发性科技金融业务，并在董事会成立了科技金融创新委员会，在总行成立了科技金融委员会以及具体负责统筹和组织全行科技金融业务发展的科技金融创新部，形成了以科技金融创新委员会为领导机构、以科技金融创新部为管理部门、以科技金融服务中心为培训基地和实验先锋、以各地分行科技金融处和分中心及工作组为前台营销机构的开发性科技融资体系结构。2.通过签署开发性金融合作协议，进行银政企合作和规划引领。2006年3月20日，国开行与科技部签署了贷款总额为500亿元支持自主创新的开发性金融合作协议，重点支持国家重大专项与列入国家科技计划的重大科技项目研发，加速科技成果的市场转化。2012年9月12日，国开行又与科技部签署合作协议，全面支持民生科技、文化科技、农业科技等领域的创新型企业和国家重大科技项目，加快建设创新型国家。国开行在多方合作中还设计制定了银行与政府、创投机构和担保公司合作即银政合作、银投合作与银保合作的“三位一体”系统性融资经营模式。在贷款中重点设立借款合同、担保合同与反担保合同、委托贷款合同等三类合同，贷款利率也比商业银行的下浮5%-10%。3.创新设计和提供多种开发性科技融资产品与服务。国开行通过率先开办“统借统还”、投贷联动、知识产权质押贷款等融资新模式，为科创企业提供了覆盖全产业链的多种金融产品。例如，科技型中小企业“统借统还”贷款模式，又称为科技型中小企业打包贷款，是专门为科技型中小企业提供科技贷款的一种创新型贷款方式，也是“银政合作”解决中小企业融资难的一种模式。2004年4月，国开行和科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心签署了科技型中小企业贷款业务合作协议，研究制定了“打包贷款，统借统还”的办法，启动了总额达3亿元的打包贷款。“统借统还”贷款模式具有融资门槛低、融资成本低和有利于推动科技型中小企业信用体系建设等优势。但也存在着一定的缺陷，如贷款审批周期较长、易于诱发银行的道德风险进而最终转嫁到政府身上的信用风险等。国开行投贷联动模式，即在国开行内部直接设立股权投资公司并建立一套有效的“投贷保”合作机制与风险分担及补偿制度的模式。这种模式是目前国内主流的投贷联动模式之一，国开行也是国内首个允许开展投贷联动业务的银行。国开行于2009年在国内首家获得了人民币股权投资牌照，并成立了从事相关业务的国开金融有限责任公司。4.建立系统性融资风险防控体系机制。科技金融风险防控体系建设是开发性科技金融模式中极为关键的一项制度机制。一方面，国开行与科技部门合作，引入科技专家委员会的科技专家进入银行贷款评审委员会，对科技贷款项目进行技术评估，并建立专门的银行贷款评审指标体系，执行独立审贷原则；如果不良贷款率超过3%，可暂停项目贷款，银政双方合作共同清理不良贷款。另一方面，对融资担保机制进行了多方面的探索与实践，如联合互保机制，即国开行支持推动组建由同一贷款批次多家企业组成的联合互保小组，成员之间相互进行“贷后监管”；银保联动机制，即国开行在对企业贷款的同时，担保公司取得企业的认股权（期权），双方约定期权收益的各自分配比例，这种期权贷款模式使银行通过对企业收益的获得来弥补贷款风险；“债权+创保”机制，即国开行先对担保公司进行债权融资（贷款），然后由担保公司对科创企业进行创业投资，并由此实现对企业的担保功能与自身业务收益。（三）政府性科技金融模式特征1.全方位、多层次、多形式设立政府科创引导基金。我国政府创业投资引导基金作为创业风险投资的一种特殊形式，是由政府出资设立，吸引财政、金融、投资机构与社会资本，不以营利为目的，通过债权或股权等方式投资于创业风险投资机构等，用以支持和服务初创期科技型中小企业创业及技术创新发展的一种政府性科技金融模式。政府创投引导基金的宗旨是通过充分发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创投资本供给；通过引导和鼓励创投企业投资于种子期、初创期等创业早期科创企业，克服单纯通过市场配置创投资本的市场失灵问题。引导基金一般采用公司型基金组织形式，基金运作的基本原则是政府引导、市场运作、科学决策和防范风险，运作的方式主要有阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等，投资方式主要是“设立子基金+直投”模式。中国政府引导基金发端于地方的创新实践。北京中关村从2002年开始，在全国率先设立了中关村创业投资引导基金和天使投资引导基金，开启了设立政府创业投资引导基金的先河。其通过母基金和社会资本合作设立子基金的方式开展公共投资。上海（张江）模式的特点是“二次撬动”，即采用政府引导基金扶持撬动银行的贷款兴趣，进而再撬动整个科技市场。武汉市及东湖高新区充分发挥政府引导基金作用，形成了政府主导、部门联动、分层推进和主动创新的“东湖模式”。全国性的政府创业风险投资引导基金有2007年设立的科技型中小企业创业投资引导基金、2011年设立的国家科技成果转化引导基金、2015年设立的国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金等。截至2020年底，国内已设立了1851支政府引导基金，目标规模达到11.53万亿元，已到位募资规模5.65万亿元，资金到位率约48.98%。其中，创投类政府引导基金的设立数量有524支，占比约28.3%，主要扶持科创企业、高新技术企业、七大战略新兴产业以及地区中小企业发展②。2.牵头组建公共科技金融综合服务平台③。我国的科技金融平台主要是公共科技金融服务平台，即由政府牵头组织、主导并广泛吸收金融机构和中介组织参与的公共服务平台，也是一种旨在为缓解科技型中小企业融资难融资贵、加速推进科技成果转化等而设立的综合性金融服务平台。平台体系主要包括信息平台、投融资平台和金融服务支持性平台三个子平台，政府在平台组建中发挥着积极的引导作用。公共科技金融平台建设基于高效安全的信息采集、存储及科学的数据挖掘和整合，本身也是科技和金融深度融合的基本体现。全国各地普遍由地方政府牵头搭建了集政策、科技企业资源、多层次金融服务资源等于一体的公共科技金融服务平台，实现平台化交流合作与资源共享，提高了当地公共科技金融耦合的效率。如上海市科委科技创业中心组建并完善了以政府引导为主导、由金融机构与各类市场机构参与共建的综合性公共科技金融服务平台系统；四川省成都市设立了公共科技金融综合服务平台——盈创动力科技金融服务平台，形成了“盈创动力”模式。3.加强政府同金融机构、担保机构、科创企业的全方位合作。这种模式主要是借助政府的引导及驱动力量，实现资源的匹配与集聚，提升公共科技金融效率。具体是通过加强以政府引导市场运作为方向的顶层设计、以充分发挥公共科技资金放大效应为主的政策引导和以有效对接科技金融服务的供求双方为目标的多方合作，充分发挥市场在科技金融资源配置中的决定作用；以分散企业融资风险，解决信息不对称和规模不经济等严重困扰科技型中小企业融资及科技成果转化的难题为基本目标，从而实现“有为政府”和“有效市场”的有机结合。从国家层面来看，科技部、财政部、发改委等政府部门与国开行、进出口银行、农发行、中国信保等开发性、政策性金融机构签署了许多合作协议，共同加强对科技创新的公共金融支持。从地方层面来看，广东省对公共科技金融高度重视并落实起步较早，从2005年起就已开始部署和推动相关工作，并加强同公共金融机构的业务合作。4.以科技型中小企业为融资重点，不断探索开发政策性科技金融产品。政府性科技金融类比较典型的金融产品，主要有中小企业集合债、科创贷和科创投等金融产品。中小企业集合债，是由财政部门和国开行介入，若干家优质科技型中小企业捆绑和集合发行债券，在银行间债券市场进行融资，亦即“捆绑发债”模式。该模式具有发债主体数量多、单个规模较小等特点，有效拓宽了科技型中小企业的直接融资渠道，解决了单一企业因资信达不到要求而不能发债融资的问题。“科创贷”，是由成都市科技局运用市科技企业债权融资风险补偿资金池资金并联合银行、担保公司，为科技型中小微企业尤其是入驻各类创新创业载体的初创企业开发的一种无需实物抵押的债权融资信贷产品。同时，还配套出台了诸如信用补助、担保费补助及贷款利息补助等支持政策。“科创投”，是为了弥补市场短板，由政府科创资金引导创投机构等社会资本共同组建的各类天使投资基金，投资于种子期、初创期科技企业的股权融资产品。

四、政策性科技金融模式优化的路径策略

政策性科技金融是实现金融资源在科技创新领域有效配置的不可或缺、不可替代的重要方式，而如何优化政策性科技金融模式，亦即结合政策性科技金融制度安排的宗旨特征和运作规律及规范性要求，探寻其体制机制优化的可行性路径与应对之策，则是实现政策性科技金融可持续高质量发展的出发点和落脚点。

（一）以体现政策性科技金融制度精髓的诱导功能实现为基本路径。诱导功能是指政策性科技金融通过先期主动介入科技金融市场存在不足、缺陷或缺位的领域，以小博大地引导和虹吸更多的社会资本参与其中。政策性科技金融制度安排就是通过诱导功能来发挥补充功能。为此，公共科技金融，无论是开发性科技融资模式，还是政策性科技融资（保险）模式和政府性科技金融模式，在实现其诱导功能的实际运作过程中，既要以影响最大的资金引导为主，充分发挥公共金融基础性核心资源即公共资金的“第一推动力”作用，也要通过市场引导、政策引导、专业引导、技术引导、信息引导和服务引导等，当好市场科技金融紧跟涉足风险高而不确定性大的科技融资项目的“排头兵”和“探险队”，实现科技金融二元主体的互利共赢和正向互动，切实有效地服务好科技型中小企业等科创型强位弱势群体，大力支持科创实体经济发展。

（二）以加快政策性科技金融数字化转型为模式优化的主路径。政策性科技金融数字化转型，是利用数字化技术（主要是金融科技）创新手段，对政策性科技金融结构形态、运转模式等进行全方位重塑和根本性转变，最终实现政策性科技金融高质量发展与有效服务科创实体经济有机统一的过程。政策性科技金融数字化转型之所以会成为自身模式优化的主路径，主要在于既能充分体现分支机构及内设部门精简、人员精干高效的公共金融体制特点要求，又可以比较好地协调与市场科技金融之间的互补互利共赢关系。政策性科技金融的数字化转型路径可以概括为“融合→赋能→升级→转型”的路径推演，并体现出由外向内和由表及里的特点，即金融科技等数字化新兴技术不断融入政策性科技金融机构，作用于传统的机构渠道、业务流程、金融产品和组织架构，提升了金融机构服务客户、业务研发、经营管理方面的效能，推动机构向线上化、场景化和智能化方向的升级发展，最终实现机构的数字化转型与整体重塑。而且，金融科技与政策性科技金融机构的融合程度，直接决定了其促进机构数字化转型的效果。为此，政策性科技金融机构需要进一步运用金融科技来强化数字化思维、完善数字化业务和实现数字化运作，尤其是要注重并有效防控金融科技风险，通过不断加深与金融科技的融合程度，加快推进政策性科技金融数字化转型的步伐，进而实现快捷、高效与低成本、风险可控地服务科技型中小企业等科创类强位弱势群体的最终目的。

（三）基于新发展理念实现政策性科技金融高质量发展。我国政策性科技金融的提质增效，需要秉持新发展理念，实现政策性科技金融高质量发展。一要推进政策性科技金融深度融合与创新发展。政策性科技金融活动表现为一种“政策性金融→科技→政策性金融→创新”，即“政策性金融支持科技，科技驱动政策性金融，政策性金融助推科技创新”的循环逻辑关系。这种逻辑关系体现了政策性科技金融亦即科技创新和政策性金融创新的深度融合与互利互惠、交互作用的耦合关系。政策性科技金融需要从体制机制、理论体系等多方面全面推动自身的深度融合、耦合及创新发展，实现其叠加效应与螺旋上升效应，解决好政策性科技金融创新发展的动力问题。二要立足科创融资补短板实现质的协调发展。作为提供公共产品的科技创新领域投融资，具有风险高、金额大、周期长、成本高的融资特性，科技创新天生具有的自然属性决定了科创领域必然存在着诸多融资短板及薄弱环节。政策性科技金融就是要注重解决科技金融发展不平衡和过度介入的问题，通过补齐科技金融发展重点领域和薄弱环节短板，理顺科技金融领域各方面发展关系，实现公共科技金融从量到质即公共与市场科技金融业务方式互补性的全面协调发展。三要以政策性科技金融成就绿色科技发展。实现“3060”双碳目标等绿色科技发展面临着巨大的融资缺口挑战，迫切需要政策性科技金融践行绿色发展理念，通过建立完善公共绿色科技金融标准体系、不断开发和丰富公共绿色科技金融产品与服务体系等，助力绿色科技创新。四要深化政策性科技金融国际合作与开放发展。政策性科技金融需要通过主动参与和与时俱进地持续开展同业国际交流与合作，以及围绕“一带一路”建设，助力高新技术企业“走出去”等，来充分发挥其服务国家对外开放重大战略和对科创类实体经济国际资源配置的特殊职能作用。五要以科技型中小企业为中心实现共享发展。以人民为中心的共享发展体现在政策性科技金融领域，则要求以科技型中小企业为中心，通过先期主动为企业提供公共融资服务，最大程度地缓解其融资难、融资贵的瓶颈制约，补充科技金融市场不足。这也体现了政策性科技金融服务和保障科创类强位弱势群体的科技金融发展权和科技融资平等权的根本宗旨。政策性科技金融始终要筑牢初心使命，并随着不同时期、不同阶段国家科技发展战略及科技型中小企业政策的调整和变化，相应动态性地调整自身的政策性业务范围。

（四）以政策性科技金融的专门立法为模式优化的突破口。鉴于政策性科技金融制度载体的政府背景、业务活动的特殊性及易于设租寻租和腐败越轨，尽快出台更具严肃性、权威性、规范性、公正性的专门法律势在必行。借鉴国外相关经验或国际惯例，可以在现有的政府性融资、政策性银行等一系列行政法规的基础上，逐步上升至由全国人大常委会制定和批准颁行的《政策性科技金融法》一般法律的立法形式；也可以在组建专门的政策性科技金融机构的同时，同步出台专门的法律。这是规范政策性科技金融运营行为、保障自身合法权益和依法监管的法律依据。可以考虑从组织结构（如法律地位、组织形式、性质宗旨、权利与义务、终止的条件与程序、监督机制、法律责任与处罚等）与业务运作（如经营原则、业务范围、财务与会计、外部关系等）两个层面作出法律规范与限定。

注：本文是作者承担的国家社科基金重点项目“新发展格局下政策性金融支持高水平科技自立自强体制机制研究”（22AJY017）的阶段性成果。

① 课题组. 科技与金融结合的体制及对策研究[J]. 中国软科学,1995(2)

② 牟晓庆,张蕾. 2020年引导金设立放缓 有基金一年投出十几支子基金[EB/OL].(2021-04-14) [2022-02-01]. https://www.pedata.cn/.

③ 张明喜,郭滕达,张俊芳. 科技金融发展40年:基于演化视角的分析[J].中国软科学, 2019(3)