「摘要」《公司法（修订草案）》中引入单层制模式是中国公司治理模式的重大革新。在单层制模式中，农发行公司治理中的监督力量有待重新配置，董事会的监督职能将得到加强和凸显。本文结合农发行自身特点，从董事会一般监督职能、特别监督职能及监督职能融入联合监督体系三个方面对农发行董事会监督职能进行分析，并提出相应的政策建议。
「关键词」农发行 董事会 监督职能 单层制
一、引言
监督机构有效发挥监督职能是公司治理中的核心内容。西方公司治理模式大致可以分为英美模式和德日模式两大类。英美模式又称为单层制模式，公司股东会下不设置监事会，董事会中的外部董事、审计委员会及较为完善的市场竞争机制替代监事会发挥监督职能作用。德日模式又称为双层制模式，公司股东会下设置有董事会和监事会，监事会专门负责监督。
从世界各国公司治理模式的演进发现，采用双层制模式的国家逐步引入单层制模式。在德国双层制模式中，监事会是董事会的领导机构。在美国塞班斯法案期①影响下，国际公司治理规则普遍要求增设审计委员会[1]，这也影响了德国监事会制度。德国立法者为了实现双层制模式中监事会与单层制模式中审计委员会的协调，2009年《德国股份公司法》增加关于监事会审计委员会职权的规定，规定监事会可以设置若干个委员会，尤其是成立审计委员会负责监督财务会计、内控、风险管理等，并规定上市公司无特殊情况必须设置审计委员会和提名委员会。改革后的德国监事会类似于英美模式中的董事会，德国双层治理模式与英美单层治理模式日益趋同。在传统的日本双层制模式中，监事会和董事会是平行机构。2014年《日本公司法》进行修订，推出“设置监察等委员会”制度，即在董事会下设置专司监督的委员会。“监察等委员会”中外部董事应超过半数，不再设置监事或者监事会。“监察等委员会”的职能是在美式审计委员会职能基础上的升级改造，将原有监事会的若干职能和董事会部分监督职能整合起来[2]。在东亚地区中，韩国②和中国台湾地区③法律制度改革中也逐步引入单层制模式。世界各国纷纷通过完善法律制度健全公司治理中的监督机制，我国公司法修订也有相应考虑。自1993年公司法颁布以来，我国公司普遍采用设置董事会和监事会的双层制模式，监事会履行监督职能。但学术界认为监事会在实际运行中发挥的作用不尽人意，并对公司治理中监督机构的改革持有不同的观点。有的学者认为应当加强监事会的监督职权[3]；有的学者认为应当取消监事会，采用单层制模式[4]；有的学者认为应当规定以监事会和独立董事为核心的两种监督模式，公司可以选择其中任何一种模式[5]。目前我国正在针对现行公司法进行系统性修订，这次公司法修订的一个重大革新是引入单层制模式。2021年《公司法（修订草案）》中规定了国有独资公司不设置监事会，董事会中设置审计委员会，行使财务、会计等监督职权④。2022年《公司法（修订草案第二次审议稿）》中进一步规定了在国有独资公司中，由董事会审计委员会行使监事会职权⑤。《公司法（修订草案）》中引入单层制模式，为强化董事会的监督职能提供了改革方向。然而，单层制模式中董事会如何更加有效地发挥内部监督职能成为中国学术界面临的紧迫课题，也成为农发行董事会强化监督职能需要考虑的重点内容。
二、农发行董事会的历史沿革
随着公司治理结构的健全和完善，农发行董事会从无到有并不断优化。在公司法修订背景下，农发行公司治理结构也将面临调整与重构，董事会的监督职能将逐步加强。
（一）农发行董事会的成立
习近平总书记针对深化国有企业改革提出“两个一以贯之”⑥的原则。农发行在坚持党的领导基础上，不断探索建立现代企业制度，健全公司治理结构。2019年董事会正式成立并成功召开第一次会议，在农发行改革历史上具有里程碑意义。董事会、监事会、高级管理层“两会一层”公司治理模式的形成，标志着实现从行长负责制向现代法人治理制度的转变，董事会开始发挥“定战略、做决策、防风险”的决策职能作用。
（二）董事会职能的演变
伴随公司法的修订，农发行作为国有独资企业的公司治理结构面临重构。2021年监事会任期结束后，中国银保监会不再向农发行派出监事会[6]。农发行公司治理结构由双层制模式向单层制模式转变。在单层制模式中，董事会不仅具有经营决策职能，同时须在原有监督职能的基础上兼顾监事会相关职能。
单层制模式中，董事会履行监督职能有以下若干优势：1.董事会监督职能与决策职能有机统一能够提高监督效率。董事会对自身决议进行监督，能够迅速把握监督的要害，从而提高监督效率。2.董事会具有熟知管理层的优势，更有利于监督事项的实施。董事会监督的具体实践需要依托公司内部治理体系。董事会相比监事会对审计、内控合规、财务管理等部门的熟悉程度更高，更有利于监督事项的实施。3.监督职责更加精简和清晰。在双层制模式中，董事会和监事会同时对财务进行监督。董事会吸收监事会的监督职能后，能够更好避免监督职能重叠。
当然，有观点认为单层制模式中董事会履行监督职能逻辑上存在董事会自行监督自身的悖论。因此在单层制模式中，重视非执行董事的决策过程监督、审计委员会专门监督以及与其他形式监督构成的联合监督体系非常必要。
三、董事会强化监督职能的机制分析
虽然《公司法（修订草案）》为公司治理中监督力量的配置提供了改革方向，但董事会强化监督职能的具体运作机制值得进一步思考。下文将结合农发行自身特点，从董事会一般监督职能、特别监督职能及监督职能融入联合监督体系三个方面对董事会强化监督职能的机制进行分析。
（一）董事会的一般监督职能
董事会的一般监督职能是指非执行董事参与董事会决策过程中的监督。自2004年国有企业开始推动提高外部董事占比的试点工作⑦，到2021年《公司法（修订草案）》中规定国有独资企业董事会成员中外部董事会应当超过半数，外部董事“过半数”制度从试点要求上升为法律制度。如表1所示，农发行董事会符合外部董事“过半数”的制度要求。外部董事“过半数”制度被广泛认可并推行的原因在于，能更好地实现外部董事对企业内部业务的监督，与熟悉企业内部运作的内部董事共同组成董事会，更能有力保证董事会科学决策[7]、稳健部署。
与此同时，由于农发行外部董事来自多个政府部门，需要着重考虑缓解董事会内部的信息不对称问题。由于董事来源、身份、工作方式的不同，执行董事、专职外部董事、兼职外部董事掌握的信息可能依次递减，而信息是董事会发挥决策和监督职能的核心要素。因此，缓解董事会内部信息不对称问题对于加强董事会一般监督职能具有重要促进作用。
此外，农发行目前还没有设置职工董事，有序设置职工董事也是董事会加强一般监督职能的重要改革方向。职工董事属于非执行董事，设置职工董事是保障公司职工参与民主管理与监督的重要制度安排。利益相关者理论强调公司决策不仅向股东负责，还要考虑员工、管理者、债权人等其他利益相关者的利益。《公司法（修订草案）》中增加承担社会责任相关条款，规定公司从事经营活动应充分考虑职工、消费者等利益相关者的利益⑧，为职工利益保护提供了法律支持。为了更好地保障职工参与公司管理和监督的权利，《公司法（修订草案二次审议稿）》不再根据公司类型对职工董事提出要求，而是规定超过三百人的有限责任公司，除监事会中有职工代表的情况外，董事会成员中应当有职工代表⑨。该规定扩大了设置职工董事的公司范围，并且考虑了单层制改革后职工董事承接职工监事的安排问题[8]。公司法修订中扩大设置职工董事公司范围的原因在于，公司经营的好坏直接关系职工的切身利益，并且职工相对熟悉公司的业务经营情况，职工董事有内在动力参与公司管理和监督。因此，有序设置职工董事有助于加强董事会的一般监督职能。
（二）董事会的特别监督职能
从国际惯例来看，董事会中通常设置专门委员会行使特别监督职能。专门委员会在董事会闭会期间能够进行广泛调研，形成富有建设性的议案，较好解决董事会会议次数、时间有限等问题，而且不同专门委员会细致的分工有利于针对财务、薪酬、人事等各方面发挥专业化监督职能。农发行董事会下设有6个专门委员会⑩，分别履行相应领域的专门监督管理职能。
在单层制模式中董事会审计委员会的监督职能需要拓展和重构。2019年农发行第一届董事会第一次会议通过了董事会专门委员会的设置方案，其中包括设置审计委员会⑪。2022年公布的《公司法（修订草案第二次审议稿）》中规定国有独资公司董事会审计委员会行使监事会职权，董事会审计委员会需要兼顾审计委员会原有监督职权和监事会监督职权。
（三）董事会监督融入联合监督体系
农发行已经形成由外部监督和内部监督构成的相对完善的联合监督体系，如表2所示。作为中央企业，农发行接受来自中央纪委国家监委的派驻监督、中央巡视组的巡视监督及国家审计署的审计监督。作为金融机构，农发行接受来自人民银行和银保监会的行业监督。作为财政部全资持股的国有企业，农发行接受来自财政部的出资人监督。农发行的内部监督主要包括党内监督和业务监督。党内监督包括党委全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督及党员民主监督⑫。业务监督包括审计部、内控合规部、风险管理部及其他业务工作部门进行的专业监督。随着公司法的修订和实施，农发行董事会监督职能将得到进一步加强，融入联合监督体系将更有利于监督信息的互联互通，提升联合监督效能。
四、董事会强化监督职能的路径探讨
针对董事会一般监督职能中董事会内部信息不对称、职工董事缺位，董事会特别监督职能中审计委员会监督职能面临拓展和重构，以及董事会监督尚未融入联合监督体系等方面内容，需要结合实际情况，探讨董事会强化监督职能的具体实现路径。
（一）合理降低董事会内部信息差，提高董事会监督效率
信息是董事会作出决策和监督的基础。为了有效缓解执行董事、专职外部董事、兼职外部董事间的信息不对称，可以采取以下措施：一是充分保障股权董事的知情权。股权董事作为专职外部董事，可以通过行内电子办公平台、出席行内相关重要会议及深入基础行调研等方式及时获取农发行经营、财务、风险、资本等方面的重要信息。二是拓展与部委董事的沟通方式。除电话联系、会议交流、实地拜访等传统沟通方式外，还可以搭建网络信息沟通平台，为部委董事提供实时有效的内部动态信息，增加部委董事的信息来源，保障与部委董事的沟通顺畅高效。三是精细化设置董事会专门委员会。各专门委员会由该领域具备相应专业度的董事组成，条件允许也可以聘请中介机构提供专业意见，以协助董事会做好专业决策。
（二）逐步建立职工董事制度，健全董事会成员结构
为保障职工参与公司监督的权利，应有序设置职工董事。设置职工董事可参考《公司法》《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等文件的相关规定。职工董事候选人可以由工会提名和职工自荐方式产生。职工董事候选人可以是工会主要负责人，也可以是公司其他职工代表⑬。若非工会负责人担任职工董事，可推荐职工董事作为工会副主席候选人或兼任工会其他职务⑭。候选人确定后可以通过职工代表大会民主选举方式选举产生职工董事。农发行已于2020年召开第一届职工代表大会第一次会议，且2021年召开第一届工会会员代表大会第一次会议选举产生了第一届工会委员会主席、副主席以及常务委员会等，为职工董事的提名和选举奠定了基础。此外，职工董事代表职工参加董事会，应享有与其他董事同等权利。董事会研究职工利益问题时，职工董事应事先听取工会和职工意见，并在董事会上反映。职工董事在发表意见时，应当考虑出资人、公司和职工的利益关系。
（三）拓宽审计委员会职能，加强董事会特别监督职能
为提前谋划布局加强董事会监督职能，审计委员会应积极拓展升级职能设置以及工作机制。一是可以通过《中国农业发展银行章程》赋予董事会审计委员会财务监督权、对公司经营活动的监督权、罢免建议权等职权。虽然《公司法（修订草案第二次审议稿）》规定了国有独资企业董事会审计委员会行使监事会职权的改革方向，但并没有赋予详细的监督职权。二是审计委员会在监督内容上应有所拓宽。审计委员会除了包括原有的财务会计监督职能，还应包括业务监督职能、对董事和高级管理人员的人事监督职能等。三是审计委员会在监督深度上应有所加深。监事会的监督职能主要是合法性监督。审计委员会作为董事会的内设机构参与公司决策，涉及决策的合理性判断，需要兼顾合法性监督和合理性监督。四是保障审计委员会职权的权威性。审计委员会吸收监事会的职权，应对财务会计、重大关联交易批准及外部审计机构选聘和解聘等职权范围内的事项有最终决策权。审计委员会通过的决议，董事会不能推翻；审计委员会没有通过的决议，董事会不能强行通过[2]。五是保障审计委员会的独立性和专业性。在审计委员会人员构成方面，需规定审计委员会中外部董事“过半数”，同时可借鉴股份有限公司的规定，规定至少一名审计委员会成员为财会专家。
（四）融入联合监督体系，促进各类监督贯通协同
为了促进信息的互联互通，提高董事会的监督效率，需要考虑将董事会监督与行内外监督贯通协同。一是健全内部上下贯通的联合监督体系⑮。董事会作为公司最高决策机构，在吸收监事会职能后，也应当融入联合监督体系，形成上至董事会监督、中有联合监督委和联合监督办、下达县支行“三合一”专员监督的联合监督体系。二是搭建董事会监督与外部监督的信息共享平台。为避免监督的重合和遗漏，可由董事会作为平台搭建的牵头部门。三是将董事会办公室纳入联合监督委成员⑯。董事会办公室的纳入，既可及时传达董事会监督信息，也有利于信息整合，将有助于董事会监督职能进一步加强。
① 美国安然、世通等一系列财务造假事件爆发后，2004年美国通过Sarbanes-Oxley Act（塞班斯法案）。该法案中第301条规定，上市公司必须设置审计委员会，担任委员会的独立董事应符合独立性的标准。
② 《韩国商法》第415和第542条规定，普通公司可以选择传统的双层制设立监事会也可以选择设立审计委员会作为监督机关，两者不可兼设，但大公司和金融机构必须设置审计委员会。
③ 中国台湾地区《证券交易法》2006年修订后规定，对于公开发行公司引入独立董事及审计委员会制度，公开发行公司设置审计委员会取代监察人。
④ 《公司法（修订草案）》第一百五十三条 国有独资公司按照规定不设置监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。
⑤ 《公司法（修订草案第二次审议稿）》第一百七十六条 国有独资公司不设监事会或者监事，在董事会中设置审计委员会，行使本法规定的监事会职权。
⑥ 习近平总书记2016年在全国国有企业党的建设工作会议上提出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。
⑦ 《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》中规定“试点初期外部董事不少于2人，根据外部董事人力资源开发情况，在平稳过渡的前提下，逐步提高外部董事会在董事会成员中的比例”。
⑧ 《公司法（修订草案）》第十九条 公司从事经营活动，应当在遵守法律法规规定义务基础上，充分考虑公司职工、消费者等利益相关者的利益。
⑨ 《公司法（修订草案二次审议稿）》第六十八条规定，职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设置监事会并有公司职工代表的外，其董事会成员中应当有公司职工代表。
⑩ 农业发展银行董事会下设有战略发展和投资管理（绿色金融）委员会、审计委员会、风险管理委员会、内部控制委员会、人事与薪酬委员会、关联交易控制委员会。
⑪ 农业发展银行总行审计部，独立于业务经营、风险管理和内控合规部门，接受董事会领导，实行垂直管理，定期听取审计工作进展情况。
⑫ 《中国共产党党内监督条例》中规定，建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。
⑬ 在《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》中第七条规定，职工董事候选人可以是公司工会主要负责人，也可以是公司其他职工代表。
⑭ 在《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》第三章“职工董事履职的工作条件“中规定，职工董事由非工会负责人担任时，可以推荐职工董事作为工会副主席候选人或兼任工会组织中其他相当的职务。
⑮ 目前农业发展银行针对总、省两级行建立联合监督委和联合监督办整合总行各部门和省分行的监督信息，针对处于公司治理体系“神经末梢”的县支行推出“三合一”专员制度。
⑯ 2019年农业发展银行积极探索建立联合监督机制，目前联合监督工作委员会单位包括驻行纪检监察组、人力资源部、风险管理部、内控合规部、审计部、党风廉政建设工作部、财务会计部7个总行部门[9]。
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