「摘要」生态环境导向的开发（EOD）模式兼顾生态治理和产业发展，有望成为推动我国经济高质量发展的新亮点。对于政策性金融机构而言，更是亟待拓展的一片业务“蓝海”。本文从EOD模式的内涵、特征和政策发展出发，结合农发行湖南省分行支持EOD项目的初步实践，分析了当前EOD模式项目开发存在的问题，并针对性地提出政策性金融支持EOD模式的对策建议。
「关键词」生态环境 EOD模式 政策性金融
近年来，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念逐渐深入人心，生态环境保护的重要性和迫切性愈发凸显。然而，环保项目投资的“公益性”和低收益率与资本的逐利性相悖，生态环境的治理与改善长期依赖政府支出，市场机制难以有效发挥作用，明显制约了绿色环保产业的发展。
生态环境导向的开发（EOD）模式将现金流匮乏的生态治理项目和盈利性较强的产业项目“肥瘦搭配”，融合推进，使生态改善带来的溢价内部化[1]，在项目包内部实现成本和收益的平衡，从而改变过去绿色环保项目“没钱赚”的情况，让生态保护和盈利挣钱并行不悖。在追求高质量发展、强调人与自然和谐共处的时代背景下，EOD模式前景广阔，对于政策性金融机构而言，更是亟待拓展的业务“蓝海”。本文从EOD模式的内涵、特征和政策发展入手，结合湖南分行EOD融资模式的实践情况，分析当前EOD模式推广应用中存在的问题，并提出政策性金融支持EOD项目的建议。
一、EOD模式的内涵、特征及政策发展
（一）EOD模式的内涵EOD是Ecology-Oriented Development的缩写，意为生态导向的开发模式。1999年，美国学者Honachefsky首次提出“生态导向”概念，强调要将区域生态价值与土地开发政策结合，以生态环境的优化推动区域内土地资源的升值，进而反哺生态环境修复[2]，这一理念迅速在世界范围内获得认同。我国生态环境部认为，EOD模式通过将生态治理项目与产业开发项目联合经营、一体推进，在改善区域生态环境质量的同时提升关联产业价值，实现林下经济、健康养老、生态旅游、智能园区等关联产业的增值溢价，是一种创新性的项目组织实施方式。实施EOD模式是对习近平生态文明思想的有力践行，是推动生态产品价值实现的重要路径，也是促进生态环保投融资的关键举措。在追求可持续发展的当下，EOD模式统筹环境保护和地方开发，推动地方生态环境优势转化为产业发展优势，吸引社会资本和金融机构参与生态环境治理，将成为社会经济发展的新亮点。（二）EOD模式的特征1.肥瘦搭配，融合发展。EOD模式既要有公益性强、收益性差的生态修复项目作为基础，也要有现金流充足的关联产业作为必要的补充，两者缺一不可、互融互促，以收益颇丰的产业开发项目为公益性强的环境治理项目输送“现金流”，在项目包的内部实现投资成本和收益的平衡，从而增强整体项目的“造血”能力，解决公益性环保项目融资困难、增加财政负担的突出难题，提高项目的财务可持续性。生态建设和经济开发互相融合，改变了以生态资源损耗为代价的粗放式发展路径，实现了人与自然和谐共生，不断增强民众的幸福感和获得感。2.统筹谋划，一体实施。EOD项目以生态建设为基础，以可持续发展为目标，应该由同一个项目实施主体统一规划和实施，综合考虑当地的生态环境特点和产业开发需求，统揽全局、因地制宜、系统推进。只有坚持通盘筹划、一体化推进的原则，才能确保环境和产业互不割裂，才能促使实施主体合理规划项目、在短期投入和长期发展之间取得有机平衡，最终建立起以产业收入补贴环境治理投入的长效机制。3.生态优先，反哺产业。EOD模式始终坚持绿色环保的发展理念，将生态建设作为区域发展的基调，以优良的生态环境吸引人口集聚，促进产业融合升级，实现区域整体增值。EOD模式的精髓便在于“反哺”，也就是将生态改善带来的正外部效益提前锁定，使之转化为片区的产业发展优势，以产业开发收益覆盖前期环境治理投入，将生态资源转化为经济资源，推动生态环境质量稳步提升、区域经济可持续发展。（三）EOD模式在我国的政策发展“十三五”时期是我国EOD模式的萌芽阶段。2016年11月，《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》提到“探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式”,被视作我国EOD政策的开端。2018年8月，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中首次提出探索开展EOD模式，打造标杆示范项目。2019年1月，生态环境部和全国工商联共同发文《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》，明确以EOD模式和工业园区、小城镇环境综合治理相结合的方式发展环保产业，这是全国工商联首次作为发文单位出现。2020年以后，EOD模式政策开始密集出台。2020年5月，多部委联合发文，鼓励民营企业参与EOD模式创新。2020年9月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部联合发布的《关于扩大战略新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》中提出，探索开展环境综合治理托管、EOD模式等环境治理模式创新。半个月后，生态环境部、发展改革委和国家开发银行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，在全国范围内征集EOD模式备选项目，这标志着EOD模式开始由政策端转向实践端。2021年4月，中办、国办印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，阐明要“推进生态环境导向的开发模式项目试点”。
在各方推动下，EOD试点工作方兴未艾。2021年4月，生态环境部办公厅发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，第一批36个EOD项目脱颖而出。2022年3月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，将EOD模式项目列为入库对象，标志着EOD项目的申报和谋划趋于规范化、常态化。2022年4月，生态环境部公布第二批EOD试点项目清单，58个项目榜上有名。EOD试点项目基本围绕矿山修复、水生态治理、流域综合治理、农村人居环境治理、沙漠生态治理、固定废物综合利用、高新技术园区等七大领域开展。总体来看，EOD模式仍处在“摸着石头过河”的探索阶段。
二、湖南分行EOD融资模式的初步实践
近些年，湖南分行稳步探索EOD融资模式，支持了一些生态环境导向的开发项目，涉及水生态环境保护、物流园（多式联运）建设、虾蟹水稻养殖、土壤修复和绿色产业园建设等领域，有效推动地方生态建设和产业发展融合互促。主要做法有：
（一）坚持政府主导、银企联动
一是主动走访，凝聚共识。密切联系环保行业主管部门，通过座谈交流、政策宣讲等方式，及时掌握EOD模式相关政策和官方解读，形成生态环保项目的融资共识。加强专业人员培训，派相关工作人员参加行业主管部门组织的EOD专题培训班，学习全国范围内EOD典型案例和优秀地方经验。二是及时筛选，积极对接。运用生态环保金融支持项目管理系统对入库项目进行筛选、审核，判断项目是否符合农发行信贷业务范围，并将EOD项目清单下发至相关分支行机构。由分支机构主动联系当地政府、相关部门和目标客户，通过召开项目推进会、银政企交流会等方式，深化生态环保领域业务合作。三是及时总结，共学共推。加强模式总结提炼，将支持的湘阴县鹤龙湖生态环境综合治理及蟹虾小镇建设EOD项目纳入《典型案例汇编》，供分支机构参考借鉴。以政策宣讲、产品推介、案例示范的政策性金融大讲坛“共学”模式，深入全省各市州和重点县市开展政银企联合培训和项目对接，共同探索生态环保项目的市场化融资路径。 （二）前瞻性介入项目策划以巡回辅导、现场调研、现场会商诊断的“共商”模式，深入项目现场，精准对接客户，按照“三化一有”（市场化、产业化、法制化、有效益）的办贷原则和思路积极开展EOD项目策划。一是重视建设内容的关联性。在前期规划中，建议客户选择与项目生态治理内容高度关联的特色产业进行培育，使项目符合“肥瘦搭配”特征，能够以产业收入持续反哺生态环境修复方面的前期投入。在此基础之上，逐步探索出“生态修复+渔业振兴”“水域治理+虾蟹养殖”等融资模式，推动当地生态环境资源转化为产业发展优势。二是加强项目现金流管理。结合当地资源禀赋和发展规划，依法依规挖掘、设计、组合现金流，做实生态环保项目还款来源。例如，南县琴湖综合治理及生态稻虾产业园基础设施（一期）建设项目拟通过水域综合治理工程改善水体质量，优化周边环境，同时完善农田水利设施、发展稻虾种养产业。得知该项目有融资需求，湖南分行提早介入、精心谋划，立足南县“稻虾共养”优势和稻虾产业发展规划，充分挖掘项目2100亩稻虾基地产生的小龙虾、稻虾米销售收入以及借款人存量土地转让收入，做优项目融资方案设计。（三）有效落实风险防控措施产业培育往往需要一个长期过程，不可能立竿见影，这意味着EOD项目的第一还款来源面临较大不确定性。在探索EOD项目融资模式的过程中，高度重视抵押物的风险缓释作用，抓实落细风险防控。以南县琴湖综合治理及生态稻虾产业园基础设施（一期）建设项目为例，在第三方全额保证担保的基础之上，还要求借款人追加其关联企业名下的国有土地使用权作为抵押物，使综合担保覆盖率提高至130.09%。此外，积极探索创新水域经营权抵押方式，增强生态环保项目贷款的担保能力。例如，益阳大通湖生态恢复及配套基础设施建设项目以鲢鳙捕捞收入反哺前期湖泊生态修复，借款人与益阳市大通湖国有土地资产经营有限责任公司签订《国有农用地承包经营权流转合同书》，取得大通湖12.39万亩水域经营权，积极与当地政府商讨水域经营权的确权办证事宜，多次走访相关部门，最终由当地农业农村和水利局颁发《农村土地经营权证》，土地用途为“湖泊水面”，使该项目在全额保证担保的基础上，追加了12.39万亩水域经营权抵押担保，综合担保覆盖率达181%，第二还款来源得到有效充实。三、EOD模式项目开发存在的问题
《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的印发标志着生态环保金融支持项目储备库（以下简称项目储备库）的建立，生态环境部开发的生态环保金融支持项目管理系统也于2022年3月同步上线运行，意在加强与国开行、农发行等十多家金融机构的对接。依托项目储备库和管理系统，金融机构可以对入库EOD项目进行筛选，为符合融资条件的项目提供资金支持。然而，在推进EOD项目的过程中，存在一些值得关注的问题。
（一）试点项目规模大，单一银行“独木难支”
部委公布的EOD试点项目普遍规模极大，项目总投资动辄数十亿甚至过百亿。以湖南省入选国家EOD模式试点的项目为例，长沙市望城区滨水新城核心区综合开发项目总投资108.81亿，湖南城陵矶临港产业新区水系综合整治（二期）项目总投资110.58亿，湖南省娄底经济技术开发区总投资45.38亿。这些大型项目的推进需要几十亿的贷款支持，由任何一家银行独自支持这类重大项目都会导致信用风险过于集中。考虑到银行对单一法人客户的最高授信额度限制和风险防控方面的要求，单靠一家银行往往不能满足国家EOD试点项目的巨额资金需求。
（二）产业导入周期长，收益不确定性较大
在国家层面，对EOD模式项目利好的政策不断出台，但EOD模式项目的重点收入来源——产业分成收入和土地环境溢价收益，均面临着较大不确定性。一方面，发展关联产业、获取收益反哺项目投资是一件周期长、见效慢的事情，投资回报的不确定性较高。无论是在修复生态、美化环境的基础上引进社会资本，打造特色农业、医疗康养等多元化产业，亦或是因地制宜开发具有较强盈利能力的“光伏+”、风电、生物利用等清洁能源产业，要想在当地形成较为成熟、具备持续反哺能力的特色产业，都需要动辄三五年甚至十年以上的培育周期，并且在项目投资过程中，难以有效地测算由于产业集聚效益而产生的投资收益。另一方面，房地产业呈现日薄西山之势，地价上涨动力不足。近几年中央坚持“房住不炒”政策不放松，监管部门为房企划定“三条红线”，地产行业融资收紧；我国人口出生率持续下降，从长期来看将明显削弱住房需求。我国房地产市场呈现低迷态势，再加上房地产经过二十多年的繁荣发展，各地土地价格基本已上涨至高位，后续土地增值溢价空间不大。
（三）专业化运作要求高，项目落地实施难
一体化实施是部委对EOD模式试点项目的硬性申报要求。依托项目仅由一个市场主体统筹实施，以避免出现碎片化管理、偏离主线的问题。EOD模式下，生态环境治理和产业开发同步推进，这两个类型的项目往往还分别包括多个独立子项目，例如，湖南某入选第二批EOD模式试点的项目由3个环境治理提升项目和5个产业开发项目组成，这无疑增加项目建设的系统性和复杂性，也对参与投资运营的社会资本方提出了更高的综合能力和专业水平要求。作为项目实施主体的社会资本方不仅要在生态环境治理领域具有较高的专业水平，还要具备较强的区域综合开发和产业培育能力，能够胜任从规划设计、项目实施、投产运营等开发全周期的一体化实施任务，确保项目顺利完成、达产见效。然而，从目前正在实施的EOD项目来看，具备生态治理专业能力的项目实施主体普遍不具备特色产业开发能力，而能够胜任区域综合开发的企业往往在生态环境修复领域经验不足，这无疑增加了EOD项目实施的难度。
（四）开发风险因素多，监测反馈体系缺乏
EOD模式是一种新生事物，近几年才开始在国内应用推广，开发过程中面临较多风险。首先，与传统开发模式相比，EOD模式缺乏可借鉴的成功案例和经验总结，难以预测项目实施过程中可能出现的各种困难，也难以提前制定较为周全的应急预案。其次，生态环保产业的显著特征之一是社会公益性，其盈利能力较低，而EOD项目将生态环境优先的理念贯穿项目始终，其鲜明的生态经济属性必定会引发特定的投资风险。此外，EOD项目周期长、变数大，生态环境优化需要一定的时间；所涉及行业种类多、跨度大，土地一级开发还面临政策风险，项目开发过程中生产要素多，产业培育见效慢，生态优势能否转化为经济优势也存在较高的不确定性。相关利益主体亟需加强对EOD项目跟踪和监测。然而，在EOD模式项目实施过程中，实时监测和效果反馈体系尚未建立，银行等利益主体难以及时掌握项目的实施进度和资金使用的合规性。
四、政策性金融支持EOD模式的建议
（一）创新投融资模式
农发行要创新投融资渠道，加大对EOD项目的信贷支持力度。对于符合政策条件的EOD项目，可以采用多种投融资方式组合的方式支持，比如专项债+政策性贷款“债贷结合”、政策性基础设施基金+政策性贷款“投贷联动”，促进多元可持续EOD投融资机制的建立。要积极探索碳排放交易收益权、林权、排污权、取水权等环境权益抵质押融资新模式，满足企业绿色产业、绿色转型融资需求，为加快EOD模式的应用推广添薪蓄力。未来在政府、金融机构、市场主体等各方推动之下，环境类权益交易市场有望形成稳定成熟的定价机制和交易机制，这将为EOD模式下生态溢价收入提供更为清晰的测算依据，也会增强社会资本投资EOD模式项目的积极性。
（二）优化金融服务
生态文明建设是党中央高度关注的“国之大者”。农发行要深刻认识生态环境保护的极端重要性，对于符合融资条件的EOD项目给予充分支持。一是要深化政银交流合作。通过工作座谈、联合发文、共同建库、政策宣讲等途径，加强与行业主管部门的沟通联系，建立常态化议事协商机制，深化融资共识。二是要加强项目对接。对于条件成熟的EOD模式重点项目，包括生态环境部生态环保金融支持储备库项目、各部委和人民银行名单制管理的项目，要主动对接、提早介入、全程培育，将好项目牢牢抓在手上。三是要推出匹配EOD项目特征的绿色金融产品，比如绿色信贷、绿色票据贴现、环境权益融资工具、碳金融产品等，根据项目的开发经营、还款周期制定“融资+融智”定制化金融服务方案，满足客户“一站式”服务需求。四是要优化授信审批流程。对于EOD模式重点项目，要开辟绿色通道，优化授信授权和办贷流程，给予优先调查审查、优惠利率、适度容缺办贷、延长贷款期限等信贷优惠政策，缩短贷款办理周期，加快信贷资金投放。
（三）拓宽收益来源
EOD模式项目通过在片区内打造优良的生态环境基底，导入关联产业，吸引人口集聚，实现区域土地价值提升，这意味着土地一级开发往往是其重要收入来源。农发行应充分发挥政策性金融“融资融智融商”优势，提前介入项目融资方案设计，引导市场主体根据自身实际情况，延伸土地开发链条，积极参与土地的二级、三级联动开发，最大限度发挥土地资源效用，丰富项目收益来源。对于乡村振兴相关的EOD项目，可以采用一二三产业融合开发的途径来增加收入来源，在修复农村生态环境的基础之上，聚焦特色农产品培育、农产品深加工和配套基础设施建设、乡村生态康养等领域，打造全产业链条，提高开发效能，全方位挖掘潜在收益。此外，在EOD模式项目开发时，要重视项目施工所产生资源的二次利用。例如，河流综合治理项目产生的清淤砂石、矿山修复项目所产生的土石料可用于周边的在建产业园、农村公路，既能节省砂石、土方的处置费用，又能获得额外收益。
（四）加强市场化运作
EOD模式项目是一项复杂的系统性工程，实施难度较大。要发挥市场配置资源的决定性作用，谨慎选择项目开发主体。从规划统筹、建设开发、产业运营三个方面考虑，引入综合开发能力强、专业化水平高、运营经验丰富的市场主体，让“专业人干专业事”，充分激发市场主体活力。涉及政府投资的项目，应该严格按照招投标的制度要求，通过竞争性方式确定项目实施主体。针对在生态治理和产业发展两大领域均具备较强专业能力的企业稀缺、进而影响EOD模式项目一体化实施的问题，可通过组建投资运营公司的方式来吸纳不同领域的优势力量。由地方政府授权属地国企作为实施主体，签署授权协议，再由被授权的政府平台公司牵头，通过公开竞争的方式分别选定在生态修复领域和产业开发领域具备专业能力的社会资本，共同组建项目公司（SPV）负责项目的设计、投融资、建设和运营，政府则扮演项目“监督人”的角色，发挥不同领域社会资本的专业优势和政府的监管引导作用，多方协同形成整体合力。
（五）强化风险防控
鉴于EOD项目普遍周期长、复杂性强、风险大，政策性银行须夕惕若厉、未雨绸缪，始终绷紧风险防控这根弦。一是要将风险关口前移。围绕地方债务、财力收支、人口情况测绘“风险地图”，注重风险监测研判，强化行业产业分析，对客户进行穿透式分析，做好企业现金流压力测试，提前制定风险事件应急预案。二是要健全风险分担机制。厘清各利益主体权责，综合考虑政府、政策性银行、政府融资平台、社会资本的风险管理能力，结合项目实际情况建立风险评估体系，按照“风险共担、利益共享”和“风险收益相适应”原则，制定风险分配机制，并将相关条款白纸黑字列入合同当中，将风险损失控制在各方接受范围之内。三是要建立生态环境监测机制。加强与自然资源主管部门的合作，运用卫星遥感、地理信息系统、无人机航拍等技术手段对自然资源存量、开发利用、后续管理情况进行有效追踪，实行全流程动态管控和信息共享，及时掌握自然资源变化情况，消除由信息不对称带来的自然资源交易风险，促进实现生态产品“明码标价、公平买卖”，为EOD模式项目顺利实施注入“强心剂”。
参考文献
[1]任雪菲.EOD模式下生态环境保护的实践与思考[J].中国环保产业.2021,282(12):52-55.
[2]HONACHEFSKY W B.Ecoogically based municipal planning[M].Boca Raton: Lewis Publisher.1999.
