「摘要」扎实推进长江大保护行动对于助力经济高质量发展、构建新发展格局具有关键意义。本文基于农发行安徽省分行落实长江大保护行动的举措与现状，创新性地提出支持长江大保护的“三阶段”模式。同时，通过结合安徽分行服务该领域的典型案例，进一步分析金融支持长江大保护所面临的主要问题，并针对性提出政策建议，拓宽金融服务长江大保护路径，完善长江大保护项目融资模式。
「关键词」长江大保护 政策性金融 融资模式
长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。习近平总书记强调：“修复长江生态环境，是新时代赋予我们的艰巨任务，也是人民群众的热切期盼。”农发行作为全国唯一的农业政策性金融机构，始终将国之所需、民之所盼作为业务的出发点。本文对安徽分行服务长江大保护的“三阶段”模式进行探讨，分析典型案例，提出政策建议，为金融服务长江大保护贡献“农发行智慧”。
一、安徽省长江大保护现状
安徽，濒江近海，有八百里的沿江城市群和皖江经济带，内拥长江水道，外承沿海地区经济辐射。近年来，安徽省委、省政府深入学习贯彻习近平总书记关于推动长江经济带发展的重要讲话精神，积极践行“两山理论”，大力开展长江大保护行动，加快打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带，生态环境进一步改善，产业结构进一步优化，长效机制进一步健全。一让水更清，大力支持水利建设,重点推进国家150项重大水利工程，充分发挥水利工程调节作用，地区防洪安全以及社会经济建设得到良好保障。二使岸更绿,沿江八市协同创新，扎实开展深入打好污染防治攻坚战，打造长三角“白菜心”、合肥巢湖名片等亮点，以降污减碳为主抓手，采取积极措施改善生态环境，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。三促产业优,携手沪苏浙纵深推进长三角一体化高质量发展，聚精会神推进战略性新兴产业发展和传统产业改造升级，加快推动经济绿色转型。安徽分行贯彻落实省委省政府决策部署，聚焦水利、路网等重点领域，联合省发改委、省农业农村厅连续四年开展“沿江行”、复工复产、“江淮行”、“两强一增”活动。围绕“水清”，重点支持长江、淮河、新安江、巢湖四大水系综合治理，以及农田水利、防洪保安等工程。把信贷支持国家150项重大水利工程之一的引江济淮二期项目作为发力点，以皖北地区群众喝上引调水工程作为“我为群众办实事”实践的落脚点，进一步擦亮“水利银行”金字招牌。围绕“岸绿”，重点支持国家储备林建设，打造沿江沿淮生态廊道，推动生态产品价值实现。主动践行“两山”理论，支持长江流域废弃矿山生态修复项目，助力打造长三角绿色发展样板区，促进生态效益、社会效益、经济效益有机结合。围绕“产业优”，积极探索跨区域发展的扶持举措，重点支持“一地六县”和七个融合发展样板区建设，结合安徽省“亩均论英雄”改革，创新实施“亩均英雄贷”，盘活闲置资产，提高土地利用率，提升产业规模效益，推进产业结构转型升级。
二、长江大保护项目融资模式分析
“十四五”以来，安徽分行累放长江大保护贷款1213亿元。整体上看，长江大保护项目个数多，资金需求旺盛，但大多数项目期限长，公益特点明显，直接产生收益较少。在办贷过程中，切实按照市场化运作原则，结合企业经营状况和项目自身情况，积极发现现金流、创造现金流、设计现金流，多渠道优化融资模式，主要模式如下。
1.0模式：挖掘项目自身现金流，解决现金流有没有问题。长江流域（安徽段）水土、森林、矿产、水能和航运资源丰富，针对项目建设内容中能够通过经营、处置资源产生收益的，充分挖潜项目自身现金流，推动企业依法依规综合利用项目资源并取得合理收益，进而实现项目自平衡，如建设水厂的取水收益、经济林间伐收益、林下经济经营收益、河流清淤底泥与河沙利用等。因地制宜用好各地资源禀赋，把经营性和公益性内容“肥瘦结合”打包支持，如安徽南部砂石资源丰富，可采用“砂石+水利”“砂石+交通”等模式支持长江大保护项目；安徽北部多平原，通过谋划“土地+”项目支持长江大保护项目。
2.0模式：梳理借款人综合现金流，解决现金流足不足问题。对于自身现金流不足的项目，探索通过公司综合收益作为项目还款来源。帮助借款人按照市场化运营思路构建现金流，如公司名下资产租售、特许经营权收益、母公司股东补贴等作为还款来源。积极引导政府注入经营性资产、推动地方国企市场化转型，培育更多优质借款主体，目前已在东至县安东集团、怀远县投资集团等企业初步实践。
3.0模式：研究政策制定专有模式，解决现金流可持续问题。安徽分行深入研究自然资源部2019年底印发的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》文件精神，在省自然资源厅指导下，制定出废弃矿山生态修复项目模式，在巢湖市废弃矿山成功试点，为全省类似项目提供了可复制、可推广模板。
近期，安徽分行又根据国家政策，研究了城市更新项目模式、市场化生态修复项目模式和“村落徽州”利用与保护模式，正在试点推广过程中。另外，安徽分行正在与省发改委共同探索生态产品价值实现机制，以打造更多更好的项目模式服务本省长江大保护工作。
三、服务长江大保护典型案例
（一）案例一：皖北地区引调水工程
安徽省皖北地区约有85%的群众饮用水主要依靠地下水源，水质无法保障，同时由于长年超强度开采地下水，个别地区已出现地面沉降的现象。2021年，安徽省委、省政府决定实施“皖北地区群众喝上引调水”工程，作为“我为群众办实事”一号民生项目部署推进。安徽分行全力支持喝好水项目建设，截至2023年6月，已审批喝好水项目13个、贷款金额80亿元，其中宿州市通过6个项目、34.2亿元贷款，实现了1区4县全覆盖。
项目采用“1.0融资模式”，第一还款来源为项目建成后的特许经营水费收入，即地方政府与实施主体签订《特许经营协议》，以市场化运营水费收入作为还款来源。
主要做法：在“喝上引调水”工程启动前后，始终坚持以“四心”即真心、诚心、贴心、热心服务客户，以“四跑”赢得客户的信赖。一是跑省级厅局对接政策。省分行主动上门向水利厅宣传“水利银行”特色品牌优势，第一时间获取省级层面的工程建设总体规划和项目立项等“第一手”信息，制定喝好水项目专项融资方案。二是跑地方政府对接需求。省市县三级行联动，逐一拜访皖北地区6市28县，宣传贷款政策，了解资金需求，协同制定项目实施方案，为后续贷款的审批投放打下坚实基础。三是跑基层强化业务指导。省分行前中后台党员业务骨干组成“红色小分队”深入基层，了解基层行在办贷过程中的难点、堵点，逐一提出解决方案。四是跑重点客户提供优质服务。对重点客户、重点项目，提前介入项目谋划，量身定制融资计划，优化办贷条件，提升办贷质效。
（二）案例二：长江（马鞍山段）岸线治理全覆盖
马鞍山市位于长江中下游地区，沿江主干线全长43公里。因马鞍山市工业发展速度较快，长江岸线生态环境受到不同程度破坏，而且存在治理战线长、覆盖广、分布散的难题。安徽分行先后审批7个项目、40亿元贷款，实现了马鞍山长江岸线综合治理“连成线、形成片、全覆盖”信贷支持，极大地提升了农发行的知名度和影响力。
本项目采用“2.0融资模式”，第一还款来源为项目自身收益与借款人综合收益。在充分挖掘项目自身广告牌和停车位出租等收入后，不足部分采用借款人综合收益补充，如存量房产的租售收益、存量土地合作开发收入。
主要做法：在项目谋划阶段，省分行领导多次实地考察和现场指导，不断加强高端对接和顶层设计，确保对马鞍山段长江岸线治理全覆盖支持。2019年5月，安徽分行与马鞍山市政府签订《落实推进长三角更高质量一体化发展战略合作协议》，确定了农发行作为长江岸线治理的“独家”银行。按照“政府主导、公司运作、自求平衡”的原则，确定由6家国有公司分别作为项目的融资主体，承担项目的投融资、运营管理。经省市县三级行协同联动，省分行信贷前中后台同向发力，推动7个项目按缓急程度实现审批投放。2020年8月，习近平总书记现场考察了马鞍山薛家洼区域生态环境治理成果，就属于本项目的治理范围。国务院长江经济带发展领导小组全体会议也现场观摩了本项目，央广网、农金网、安徽日报等主流媒体争相报道。
（三）案例三：市场化生态修复废弃矿山
巢湖市位于江淮丘陵地带，长期无限制开采石料且缺少修复，导致巢湖沿岸废弃矿山水土流失，随时可能发生山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害。安徽分行深入研究自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》文件精神，在省自然资源厅指导下，制定了废弃矿山生态修复项目模式，在巢湖市试点支持了4个废弃矿山修复项目，贷款金额36.6亿元。
本项目采用“3.0融资模式”。根据国家政策制定市场化生态修复废弃矿山的专有模式，即以市场化方式确定生态修复实施主体，并签订生态修复协议，按照“谁投资、谁收益”的原则测算实施主体的合理收益，作为项目还款来源。
主要做法：一是深挖政策红利。为深入领会《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》文件精神，多次赴省自然资源厅了解矿山修复政策，省分行信贷“红色小分队”到巢湖市分行现场指导，及时提供政策辅导，解决了项目中各种细节问题。二是生态产品价值实现的有益实践。利用综合治理产生的废弃物处置、土地指标利用以及其他生态修复副产品作为还款来源，实现了生态效益、社会效益、经济效益有机结合，是贯彻习近平总书记“两山”理论的生动实践，更为全行探索绿色信贷发展新路提供范例。
四、金融服务长江大保护面临的主要问题
（一）“贷给谁、谁来贷、怎么还”的问题亟需解决。从前期实践来看，支持长江大保护，安徽分行的支持重点在于农业农村基础设施、区域一体化发展和生态文明建设等重点领域，而这类项目一般均为公益性或准公益性项目，项目自身现金流相对不足，第一还款来源需要借款人综合收益补充。虽然各地均按照国家要求推进地方投融资公司进行市场化转型，但是受时间、区域禀赋等限制，转型后的公司无论是自身造血能力还是可供担保能力相对于融资需求还是明显不足。随着业务发展，很大一部分借款人特别是县级国有企业的综合还款来源和担保资源逐渐枯竭，解决“贷给谁、谁来贷、怎么还”的问题迫在眉睫。
（二）营销产品特色不明显。现有营销产品存在支持领域重叠，特色不明显的情况。例如污水、供水等建设内容通过多个产品均可以支持，如何使用营销产品存在内部竞争。目前长江大保护贷款期限偏短，与项目投资强度大、现金流少的特点不匹配，与同业相比也处于劣势。支持长江大保护、打造水清岸绿长江经济带，生态环境建设和保护贷款应是农发行重要拳头产品，但受产品自营性属性影响，生态修复等项目审批额度受限、资金规模有时得不到有效保障，也影响到基层行的营销积极性。
（三）差异化办贷力度不够。重点客户和重点项目差异化办贷措施散落于各类文件不成系统。差异化授权与同业存在一定差距，如缺少央企及成员企业、省企及其一级成员企业、全国行业排名前十的头部企业、全国百强县投融资公司等优质客户的专有政策。办贷准入和申报材料要求存在同质化问题。安徽分行制度对项目办贷资料做了明确的时间节点要求，对借款人一些财务指标也提出了统一的准入标准。但在实际办贷过程中，一些新营销优质客户，不愿意在贷款审批前提供企业财务明细等详细资料。
（四）融资内生动力不强。长江大保护类项目，如交通、水利项目，大部分有中央或者省级建设补助，补助额度最高能达到投资的90%。不少地方通过在设计阶段控制建设规模、在预算阶段增加预备费用、在招投标阶段压低造价，使得上级补助资金已经足够支撑项目建成，即使一些稍大的项目投资有缺口，由于自身现金流匮乏且缺少融资设计，也是惯性的依靠发债资金解决。久而久之，建设主体形成了坐等补助资金或发债资金到位，到位多少资金就建设多少工程的工作思路，失去对外寻求融资的积极性与主动性。
五、相关政策建议
（一）探索模式创新。从内部看，建议总行结合“贷给谁”即信贷支持业务范围、“谁来贷”即借款主体培育和“怎么还”即还款来源设计等方面，进一步梳理各省级分行先进办贷经验和典型案例，及时下发基层行供参考借鉴。从外部看，建议总行加强与发改委、自然资源、生态环境、水利、交通、农业农村等部委的沟通联系，为业务发展争取更多的政策支持，同时加大对宏观经济政策的解读力度，及时出台指导意见，指导基层行做好项目营销。
（二）推进产品整合。从长期看，建议在当前实施长江经济带战略，服务长江大保护工作的背景下，适时整合水利建设、生态环保、改善农村人居、农村路网、农村土地流传和规模经营等现有营销产品，设立如长江保护贷等综合产品，有利于减少内部竞争，克服现有产品用途重叠的问题，同时有利于客户营销，统一宣传口径。从短期看，生态环境建设和保护贷款作为服务长江大保护的拳头产品，建议尽快调整为政策性贷款。同时投放农发重点建设基金，融资成本低于发债成本，期限足够长，减轻还债压力，使产品多元化、提升吸引力。
（三）推动差异化办贷。从执行总行授权看，建议在风险可控的前提下，参考商业银行授权方式，给予各省级分行对长江大保护重点项目在利率、期限、担保等方面实施单项突破的授权。从落实省委省政府指示看，建议给予省级分行在某一重点领域的特别授权。例如，当前安徽省正积极贯彻习近平总书记“腾笼换鸟、凤凰涅槃”重要理论，大力推进“亩均论英雄”改革，国开行和国有大型银行均给予此类项目特别授权，在期限、利率等贷款条件上比安徽分行更具竞争力。
（四）提升融资积极性。从政府考核来看，坚持经济发展考核与环境保护考核相融合，将长江大保护纳入地方政府任期责任考核，主管部门也要建立专项考核，层层传导压力，加快加大长江大保护项目建设力度。从配套政策来看，建立并完善政策体系，大力推广“谁投资、谁受益”的市场化模式，推动缺少现金流的长江大保护建设内容与其他现金流丰富的建设内容打包，实现“肥瘦搭配”，丰富项目现金流，使得项目实现自求平衡，顺利融资。
