「摘要」推进政策性银行立法是健全完善现代金融法律体系的关键一环。本文在全面总结我国政策性银行办行规律、办行经验的基础上，运用中外银行法律制度比较研究的方法，系统性地提出了政策性银行立法应当关注的十大重点问题和具体立法建议，着力推动制定能够体现中国特色、满足改革要求的政策性银行法。
「关键词」政策性银行法 金融制度 政策性业务
习近平总书记指出：“金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”政策性银行是我国现代金融组织体系中的重要组成部分，但我国政策性银行成立至今，还没有制定专门法律对其进行规范，这与全面依法治国基本方略不适应，与政策性银行所处地位和所发挥的作用不适应，与政策性银行的存续发展和监管形势不适应。完善现代金融法律制度，推动政策性银行立法势在必行，这关系政策性银行改革发展、稳健运行和有效监管。
一、推进政策性银行立法的现实意义
（一）制定政策性银行法是健全金融法律体系、推动金融法治建设的关键举措。改革开放以来，我国现代金融业完成了从无到有、从弱到强的跨越性发展，形成了囊括银行、保险、证券、信托、基金等多种金融业态在内的现代金融服务体系。与此同时，我国金融法治建设不断深入推进，逐步建成包括《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》《证券投资基金法》等在内日益完备的金融法律体系，近期还将进一步制定出台《金融稳定法》。但目前政策性银行的设立、运行和监管还主要依据国务院批复、实施方案和少量部门规章，缺少专门的法律法规予以规范和调整，政策性银行立法短板始终没有补齐，仍然面临着立法数量少、层次低，权威性、系统性、针对性不够的现实矛盾。健全完善中国特色社会主义金融法律体系，亟需推动制定体现政策性银行特点、规律的政策性银行法。
（二）制定政策性银行法是明确政策性银行定位、发挥政策性银行作用的重要保障。作为国家金融体系的重要组成部分，政策性银行自诞生之日起就肩负着特殊的政策使命。特别是近年来，我国政策性银行坚持金融工作的政治性、人民性，强化“国之大者”责任担当，适应国家战略发展要求，形成了独具中国特色的政策性银行制度。截至2022年末，三家政策性银行资产总额达到33万亿元，约占全国银行业资产总额的10%。从银行业服务国家战略和支持实体经济的实际效果看，政策性银行职能作用日益突出，服务经济社会高质量发展效果明显，集中体现了政策性银行制度优势。制定政策性银行法，以国家法律制度形式对政策性银行制度进行确认、巩固和发展，有利于进一步明确政策性银行的法律性质和功能定位，发挥政策性银行职能作用。
（三）制定政策性银行法是推进政策性银行依法治理、强化内外部约束的必然要求。银行是经营风险的特殊企业，其经营行为关涉众多利益相关者，具有非常强的敏感性、涉众性和外溢性。银行的这一特性客观上要求，政策性银行同样要通过完善公司治理和资本约束，强化内部控制和风险管理，建立健全现代政策性银行制度。法律是最基本的治理准则，法律制度规范的完备程度是决定治理能力和水平的重要因素。在银行金融业市场化、法治化的发展环境要求下，加快制定政策性银行法，建立健全政策性银行经营管理体系、监督管理体系、政策支持体系、法律责任体系，是下一步“改革优化政策性金融”的重要举措，有利于在法律层面保护政策性银行、存款人、债券投资人和其他客户的合法权益，进一步规范政策性银行的外部监管和经营管理行为。
二、政策性银行立法需要重点解决的问题
政策性银行立法既要对政策性银行的经营管理行为进行全面规范，保证经营活动有法可依，又要厘清与商业性金融机构的区别，为外部监管提供法律依据。具体而言，应主要解决以下十个方面的问题：
（一）设立目的和法律属性问题。1993年12月，国务院《关于金融体制改革的决定》将政策性业务从国有商业银行分离出来，这成为我国政策性银行设立的基本依据。2015年4月，国务院发布关于同意政策性银行改革实施总体方案的批复，推动政策性银行进一步深化改革。2017年11月，原中国银监会发布政策性银行监督管理办法，这是金融监管部门首次针对政策性银行制定部门规章。但这些决定、批复、规章始终未能明确政策性银行的设立目的和法律属性，特别是没有在法律层面上解决政策性银行的属性问题。现有研究表明，国外政策性银行设立基本都遵循立法先行、一行一法。设立目的方面，立法直接阐明成立政策性银行的目的，解决政策性银行成立的必要性问题，如规定政策性银行应从政府和社会公共利益角度出发，按照政府意图在特定领域开展投融资活动。法律属性方面，立法规定政策性银行有独立的法律主体资格，和与商业银行具有同样平等的法律地位，甚至直接规定政策性银行是公法人机构，如德国的《农村土地抵押银行管理法》。
（二）职能定位和业务范围问题。政策性银行有不同于商业性银行的职能定位，即要在市场作用发挥不充分、商业性金融介入不足的领域，发挥政策性银行先导、补充作用。由于我国没有法律对政策性银行业务范围进行明确规定，导致随着经济社会形势变化，政策性银行的业务边界逐渐模糊。例如，现有的三家政策性银行业务范围虽各有侧重，但实践中又存在交叉重合，部分业务趋同、产品同质化严重。再如，政策性银行与商业银行之间业务存在交叉，政策性业务和商业性业务边界难以把握，在一些领域甚至形成相互竞争的局面。此外，政策性业务范围可能会随着短期经济形势和区域、行业发展水平的不断变化而扩大、缩小和转移，但目前政策性业务范围动态调整机制还不健全。制定政策性银行法，首先应明确各类政策性银行各自不同的职责定位和业务范围，确保政策性业务活动“不缺位”“不越位”“不错位”。其次应确立政策性银行与商业银行错位经营、不主动开展竞争的原则，科学划定政策性业务和自营性业务范围。对于政策性银行开展商业自营性业务的，应通过法律将其限定在一定范围，使自营性业务规模始终保持在政策性业务规模适当的比例内。此外，还要通过立法建立健全政策性银行业务范围动态调整机制，使政策性银行业务范围既明确具体、保持稳定，又可根据国家战略重点和形势政策变化适时灵活调整。
（三）基本经营原则问题。《商业银行法》规定“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”。与商业银行追求利润最大化不同，政策性银行不以单纯追求利润最大化为经营目标，而是在商业性金融供给不足的地区和领域，以非盈利的政策性目标为根本宗旨，保障相关区域、领域、产业、服务对象等得到优惠性资金支持。换言之，政策性银行的经营基本上能够体现出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特征，经营导向上要综合平衡服务国家战略、企业社会责任和遵循银行规律等多重关系。目前，我国公认的政策性银行经营基本原则是“保本微利”，即宏观上让利于社会，微观上保持财务有收益、可持续。但这一原则只是在国务院设立政策性银行的相关文件中予以确认，法律上并没有明确的相关规定。政策性银行立法应综合考量政策性银行与商业银行在经营理念上的差异，归纳概括其最基本的经营原则，为政策性银行经营管理提供明确的方向性指导。
（四）设立和组织机构问题。银行是特许经营、高度管制的特殊行业，有一定的市场准入限制。无论是商业银行还是政策性银行，由于其对经济社会影响极大，关系公共利益，因此必须经过金融监管部门批准后才能设立和经营，这种批准就是银行业的特许经营制度，具体以金融监管部门实施行政许可、发放金融业务许可证来体现。一般而言，银行业的行政许可事项包括设立条件、最低法定注册资本数额、股东资格、董事和高管任职资格，筹建、开业申请、审批、开业登记等设立程序，以及分支机构的设立等。《商业银行法》以专章特别规定“商业银行的设立和组织机构”，近期金融监管部门也启动了政策性金融机构行政许可事项实施办法的制定，试图用部门规章进一步规范政策性金融机构行政许可事项。在法律层面上，政策性银行立法也有必要一并解决政策性银行设立和组织机构的行政许可问题，为金融监管部门实施政策性银行行政许可提供上位法依据。
（五）筹集资金方式单一问题。获得充足资金并控制资金成本，是政策性银行面临的一大挑战。我国政策性银行主要是以国家信用为依托，通过发行政策性金融债券募集经营资金。除此之外，财政注资、央行再贷款、企事业单位存款等成为政策性信贷资金来源的重要补充。这一融资结构的问题在于，由于政策性资金投向具有周期长、风险高、利率低等特点，而市场化债券融资成本相对较高、期限较短，可能会出现利率倒挂、期限错配等现象；财政注资、央行再贷款等政府资金支持往往受一定时期内财政政策和货币政策的影响较大；企事业单位客户存款资金成本低，但往往需要广泛设置机构才能获得，运营成本较高。因此，解决政策性银行筹资方式单一，保证资金供应的低成本性和稳定性，应当成为政策性银行立法关注的重要内容。政策性银行法可从法律层面上明确，政策性银行发行政策性金融债券依托的是国家信用，从而降低市场化融资成本、优化债券期限结构，保护债券投资人利益。此外，立法上还可通过引入社保基金等专项基金，规定财政性资金有比例归集，国家财政提供稳定的资本金补充，明确央行再贷款的支持政策，保护企事业单位存款人利益等，进一步提升政策性银行资金筹集能力，确立政策性银行多元化、可持续、可循环的筹资渠道。
（六）信贷和其他业务的基本规则问题。银行作为高负债经营的金融机构，天然存在高风险的特征，无论是商业银行还是政策性银行的经营管理都奉行审慎性原则。《商业银行法》专章规定了“贷款和其他业务的基本规则”，如审贷分离、分级审批制度、对同一借款人贷款限制、关系人贷款限制、抵押物处分期限限制、分业经营限制等。实质上，政策性银行虽然开办的是政策性业务，但面临的信用风险、市场风险、合规风险等，却与商业银行风险表现形态并无明显不同。因此，政策性银行在承担特殊政策使命的同时，也遵循着银行经营的一般规律，即在资金筹措和运用等方面，需要通过强化外部监管和内部流程约束，提高运营效率和经营绩效，防范经营风险。由于政策性银行运用信贷方式履行政策性职能，与商业银行在业务经营方面存在一定共性，政策性银行法可借鉴《商业银行法》的做法，通过立法明确政策性银行贷款和其他业务的基本规则。
（七）风险补偿机制不健全问题。政策性银行业务一般是国家指令性或指导性业务，支持的是关键领域和薄弱环节，相关业务信用风险系数相对较高，国家使用政策性金融工具的同时，也应建立相应的风险补偿机制。目前，政策性银行风险补偿机制不健全主要体现在，没有以正式法律法规的形式明确政策性贷款发生损失时以何种方式弥补。在现有风险补偿制度中，部分政策性业务有风险补偿安排，如农发行的政策性粮油收储贷款业务，但大部分政策性业务没有相应的风险补偿机制，或风险补偿未能全覆盖。政策性银行立法应明确建立一套既符合市场规律，又适应政策性业务风险特征的风险补偿机制，特别是对风险相对较大的政策性业务，应形成以国家信用为保证、以政府财政为依托、政策性贷款保险及担保制度共同支撑的风险补偿机制。
（八）资本动态补充长效机制问题。资本充足率是保证银行正常经营所必需的资本比率，也是监管部门监测银行风险承受能力的重要指标。原中国银保监会制定的政策性银行监督管理办法，明确了政策性银行应当建立以资本充足率为核心的资本约束机制。近些年，政策性银行贷款规模持续扩大，但资本充足率却未相应增长。资本充足率的不足，不但影响政策性银行的市场信用评级和债券发行成本，还可能导致监管部门的监管处罚，更重要的是一定程度上影响了政策性银行的资本实力、抗风险能力和可持续发展能力。建议进一步考虑银行业运行一般规律和监管部门资本管理要求，建立政策性银行规范、稳定的动态资本金补充长效机制，如建立以经营利润和税收返还转增注册资本为主，以财政追加注资、发行资本补充工具为辅的资本金补充制度。
（九）差异化监管问题。由于政策性银行所处的特殊地位，决定了对政策性银行的监管必须是根据政策性银行特点实施的差异化监管。而目前对政策性银行的监管等基本同于对商业银行的监管，主要适用人民银行、原中国银保监会制定的银行业监管文件，如《商业银行市场风险管理指引》《商业银行内部控制指引》等均规定政策性银行要参照执行，而这些规定鲜有是针对政策性银行专门作出的。即使是已经出台的政策性银行监督管理办法，与《商业银行法》对商业银行的监管规定比较，还属于具体操作层面的监管制度。建议通过立法明确政策性银行的监管主体、监管内容、监管措施等，建立区别于商业银行监管的政策性银行监管体系，使对政策性银行的监管适度、有效。同时，还应进一步完善政策性银行自律性检查监督制度，明确人民银行、金融监管、审计署等监管主体实施差异化监管检查的法律依据，以及解决多个监管部门之间协调、协同监管问题。
（十）重大金融风险处置问题。我国《商业银行法》用专章规定了商业银行发生重大信用风险、经营许可证吊销、组织机构调整和破产清算时的“接管和终止”问题。由于与商业银行面临着相近的风险，政策性银行理论上同样存在发生重大信用风险、破产清算的可能。此外，政策性银行作为具有特殊目的的准公法人机构，如因设立目的实现或出现国务院决定合并、分立、撤销等情况，也需要有相关法律对上述情况导致的“接管和终止”问题作出规定。因此，政策性银行立法需要研究解决政策性银行出现何种状况时达到被接管的条件，以及接管机构、接管实施程序、接管终止等，并在此基础上进一步规定政策性银行因资不抵债或行政命令需要终止时的终止实施程序，这方面相关问题的解决办法可以参照《商业银行法》《保险法》的类似规定。
三、推进政策性银行立法的工作建议
（一）始终坚持党对政策性银行立法工作的领导。推进政策性银行立法，离不开党的领导。党的十八大以来，习近平总书记多次就加强金融领域法治建设作出专门指示批示，新一轮党和国家机构改革也将通过组建中央金融委员会和国家金融监督管理总局，进一步加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。制定政策性银行法，要全面落实国家金融改革特别是政策性金融改革最新部署，贯彻落实中央关于金融工作的大政方针和决策部署，把党的领导制度优势转化为政策性银行法治效能。建议由相关国家部委牵头、政策性银行参与，联合开展政策性银行立法项目调研，推动将政策性银行立法列入全国人大常委会或国务院立法规划，启动立法程序。
（二）全面总结我国政策性银行实践成功经验。30年来，政策性银行与国家金融改革同频共振，在探索中前进，在改革中发展，围绕支持国家战略和服务经济社会发展，不断探索办行规律，积极开展有益实践，成功走出一条中国特色政策性银行发展之路。推动政策性银行立法，既是通过建章立制进一步规范政策性银行改革发展的过程，也是对我国政策性银行所集中体现的金融制度优势进行全面总结的过程。立法过程中，要重视对政策性银行历史沿革、实践成就和成功经验的全面总结，进一步深化对政策性银行办行规律的认识，增强政策性金融制度自信，并最终用法律条文的形式予以确认。
（三）深入研究国外政策性银行立法相关情况。从19世纪30年代德国成立威斯特伐利亚省助银行以来，世界政策性金融诞生已有近两百年的历史，世界上许多国家都曾先后建立了各种类型的政策性金融机构，走出了各具特色的政策性金融发展道路，积累了丰富多彩的实践经验。除了遵循公司法、银行法等基本法律外，对政策性银行进行专门立法是设立政策性银行国家的普遍做法，如日本《株式会社日本政策性金融公库法》、印度《国家农业与农村发展银行法》等。我国政策性银行法要既立足国情又要放眼世界，既坚持中国特色又借鉴国际经验，既坚持制度自信又注重博采众长，从治理结构、运行机制、业务范围、资金来源等多个维度，加强对世界各国政策性金融演变发展和建章立制经验教训的梳理归纳、研究分析，为我国政策性银行立法提供参考方向。
