「关键词」水利 基础设施 信贷
经过“十二五”“十三五”的努力，当前我国水利工作已进入加快补齐短板、消除薄弱环节、筑牢安全底线、解决累积性问题、提档升级的关键时期。政策面上，二十大报告明确要求统筹水资源、水环境与水生态治理；金融面上，水利建设投资呈加速增长态势，这些对水利信贷工作的支持对象和支持力度等提出了新的要求。
一、我国水利建设总体情况
（一）水利概念及其内涵的演变
“水利”一词最初指捕鱼之利，战国末期《吕氏春秋·慎人》记载“掘地财、取水利”。到西汉时期，“水利”一词增加防洪、引水、航运等现代水利核心内涵，《史记·河渠书》记载了从禹治水到汉武帝黄河瓠子堵口这一历史时期内一系列治河防洪、开渠通航和引水灌溉的史实，并指出“自是之后，用事者争言水利”。近现代以来，随着社会经济技术不断发展，水利的内涵也进一步充实细化，又增加了工程水利、环境水利、水能开发、水土保持等新内容。1933年，中国水利工程学会①第三届年会决议，从工程水利角度指出：“水利”工程主要包括八种，即防洪、排水、灌溉、水力、水道、给水、污渠、港工。2006年，《中国水利百科全书》进一步明确细化各类水利工程和设施种类，主要包括堤、坝、闸、槽、渠、井、泵站、管道、鱼道、码头、电厂、河道整治、水土保持、污水处理以及水产养殖、旅游和环境保护中与水利有关的工程与设施。
因此，从学术定义看，水利建设主要包括防洪、灌溉、供排水、污水处理、水能开发、航运、水产、旅游、水土保持和水生态保护等。2011年，中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确2011—2020年间我国水利建设主要包括农田水利、中小河流治理和小型水库除险加固、解决工程性缺水、防汛抗旱、农村饮水安全、大江大河治理、水资源配置工程、水土保持和水生态保护、开发水能资源、强化水利科技支撑等10个方面。这与水利学术定义高度一致，构成了我国水利建设的主要内容。
（二）新时代水利建设主要成就
十八大以来，我国高度重视水利建设，把水安全上升为国家战略，水利事业取得了重大成就。
一是在流域防洪方面，十年来新增水库库容1051亿m3、新增江河堤防5.65万km，新增各类水情站点5万余处，水利灾害防御预警能力显著提升。二是在水网建设方面，新建大中型灌区7330处，新增农田有效灌溉面积1亿亩，农村自来水基本普及，2021年末达到84%，水资源调配和保障能力整体提升。三是在节约用水方面，全面深入推进国家节水行动，2012—2021年间，单位国内生产总值和工业增加值用水量分别下降45%和55%，全国用水总量基本稳定。四是在生态保护方面，十年来水土流失面积和强度实现“双降”，共治理水土流失面积58万km2，成功实现华北地区地下水位由降转升。五是在水利管理方面，坚持两手发力，出台一系列水利投融资政策，2011—2021年共完成投资6.66万亿元，是之前十年的5倍。大数据等信息技术与水利业务深度融合，实现了重要水信息及时掌握。
（三）新时代水利建设投资情况
近年来，我国水利建设投资规模稳步增加，特别是“十四五”时期水利投资力度进一步加大。主要呈现三大特点：
一是水利建设年度投资完成规模快速增长。自2011年开始，我国水利建设投资呈快速上升趋势，年均增速33.48%，2022年突破万亿大关，创历史新高。（见图1）
二是水利固定资产投资增速高于全社会平均水平。2012—2022年水利投资总额年增长率为12.32%，高出同期全社会固定资产投资年均增长率2.89%。（见图2）
三是水利建设投资来源构成逐渐转变。总体看，政府投资占比呈下降趋势，国内贷款和企业私人投资占比自2015年后显著增加，主要原因是2014年起地方政府债务管理持续加强，政府投资受财力限制无法满足水利建设需要，部分资金缺口逐渐转向其他渠道融资。（见图3）
二、银行支持水利建设的形势
（一）国家水利建设总体规划与重要部署
十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为新时代水利事业发展提供了行动指南。
2011年印发的中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》），确立了2011—2020年我国水利事业的发展方向。在此之后我国水利领域重要规划、政策，如《水利发展规划2011—2015年》《水利改革发展“十三五”规划》等，都是在《决定》的框架体系下制定推动。《决定》强调了新形势下水利的战略地位和作用，明确提出到2020年我国水利改革目标任务，并对大兴农田水利建设、提高防汛抗旱应急能力、加强水资源配置工程建设、水土保持和水生态保护、开发水能资源等10项重点任务进行部署。此外，《决定》明确提出“支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务”，这是农发行全面开办水利建设贷款的最重要政策依据。
2021年出台的《“十四五”水安全保障规划》（以下简称《规划》），是“十四五”时期我国水利事业发展的纲领性文件。《规划》以全面推进国家水网工程建设为重点，研究提出了“十四五”水安全保障目标任务及2035年目标展望，要求“十四五”期间主要抓好实施国家节水行动、重大水资源工程建设、防洪薄弱环节建设、水土保持和河湖整治、农业农村水利建设、智慧水利建设、水利重点领域改革、加强水利管理8个重点任务。
在《规划》框架体系下，中央层面还在重要会议、文件中对水利建设密集作出系列重要部署。如2022年4月，中央财经委第十一次会议对全面加强水利基础设施建设进行部署，要求加快构建国家水网主骨架和大动脉、完善农田水利设施、实施规模化供水工程、加强防洪排涝和污水收集处理建设。2022年5月，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》将“加快推进一批论证成熟的水利工程项目”作为稳投资促消费政策第一条。2022年12月，《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》再次对水利建设进行专门部署，重点要求加快推进集防洪减灾、水资源调配、水生态保护等功能为一体的综合水网建设。2023年1月，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》单列一节强调和部署“加强水利基础设施建设”。此外，《“十四五”期间推进智慧水利建设实施方案》《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》《关于加强非常规水源配置利用的指导意见》等部委文件也对水利事业各专项领域进行部署。
通过上述梳理，可以看出：一是中央对水利建设越来越重视，水利相关部署日益密集，领域划分逐步精细。二是当前我国水利建设发展的重点领域主要包括水资源调配、农田水利、防洪排涝、城乡供水、水生态保护治理、水能开发利用、智慧水利等七方面。
（二）当前水利基础设施建设投资需求分析
从总量看，经向水利部了解，2023年水利投资计划与2022年基本持平，预计超过1万亿元。预计到2035年，水利总投资将超过15万亿元。由此可见，未来十年水利建设都将保持高位运行态势，持续存在较大投资需求。主要有以下两方面原因：一是我国目前水利基础设施依然不够完善。针对我国水资源时空分布极不均衡、水旱灾害多发频发的实际水情，各级政府按《“十四五”水安全保障规划》要求，加快推动大量水利项目落地，持续产生高额投资需求。二是水利建设是稳经济的重要手段。大规模水利工程建设具有吸纳投资大、产业链条长、创造就业多、带动能力强的作用。2022年水利建设直接吸纳就业人数251万人，其中农村劳动力205万人。在疫后经济恢复时期，大力推动水利建设为稳投资、促就业提供有力支撑。
从结构看，2022年水利投资重点在四个领域：一是流域防洪建设领域，完成投资2964亿元；二是国家水网建设领域，完成投资4179亿元；三是水生态环境保护方面，完成投资2132亿元；四是推进水文基础设施、数字孪生流域、三峡后续等建设，完成投资810亿元。根据水利部公布信息，下一阶段将围绕完善流域防洪、构建国家水网、复苏河湖生态环境、推进数字孪生系统建设等目标路径，努力保持水利基础设施建设的规模和进度。
（三）支持水利基础设施建设同业竞争分析
从2020年起，连续四年全国水利工作会议均提出要进一步扩大信贷规模，把银行贷款作为水利建设的重要融资渠道。尤其是2022年12月，水利部和人民银行联合印发《关于加强水利基础设施建设投融资服务工作的意见》，不仅要求政策性金融加大支持力度，还鼓励商业银行加大中长期贷款投放，在融资成本、贷款期限、还款安排上给予政策优惠。
在此政策背景下，银行同业纷纷加大对水利建设的信贷支持力度，特别是2022年以来，国开行、工行、农行、建行均通过签订战略合作协议、联合发文等形式加强与水利部的业务合作，近期中信银行等股份制商业银行也在积极介入。
目前同业支持水利建设主要有以下做法：一是设立专门机构。如国开行行业四部行业三处专门负责水利信贷管理工作，工行公司金融部下设能源水利处负责。二是加大政策优惠力度。目前银行对水利项目优惠力度较大。如国开行、农行、工行对于国家重大水利工程项目期限均可到45年，国开行对一般水利项目期限可到30年；商业银行对重大水利工程报价显著低于政策性、开发性银行；各家银行在FTP定价上对水利项目也予以倾斜。三是大力支持水电建设。各家银行均将水力发电项目纳入水利建设贷款支持范畴，水利部也将水电投资纳入水利建设投资统计范围。四是金融服务手段丰富。国开行、工行可发放“项目前期贷款”满足提前采购设备、物资等临时性资金需求，工行还可发放“项目营运期贷款”用于替换项目建设形成的负债性资金。此外，其他银行依托牌照优势可提供权益性投资、资产证券化、金融租赁、并购等多元化服务，提升客户黏性。
三、农发行支持水利建设的成效、经验及问题
（一）农发行支持水利建设的主要成效
早在2007年，农发行就开设了水利建设专项贷款业务。截至2022年末，累计发放水利建设贷款11838亿元，有力支持了淮河入海水道、南水北调中线引江补汉、引江济淮二期、湖南大兴寨水库、四川亭子口灌区等一批具有社会影响力的国家重大水利工程项目。2022年，农发行全年发放水利建设1624亿元，年末贷款余额5992亿元，贷款发放额与余额均创历史同期新高，居银行同业前列。2012年以来，农发行水利建设贷款余额年均增速16%，特别是2019年以来，年均增速超20%，超过全行各项贷款平均增速。（见图4）
（二）农发行支持水利建设的经验做法
1.坚持战略引领。一是提升战略定位。总行党委高度重视水利建设信贷工作，将支持水利建设作为党中央、国务院交办的重要政治任务全力推动，在同业率先开办水利建设贷款专项产品，成立专职业务处室，制定专项贷款管理办法，持续加大信贷投放力度。二是强化顶层推动。加强与水利部等部委的沟通对接，从顶层规划制定和政策设计层面，推动水利建设信贷支持工作。尤其是2022年，农发行与水利部签订战略合作协议，联合印发指导意见，并召开工作推进会，全面支持各地区水利建设。三是创建特色品牌。2021年出台《关于擦亮“水利银行”特色品牌 高质量服务国家水利建设的意见》，提出“十四五”时期力争审批水利建设贷款超过8千亿元的总体目标，全力以赴创建“水利银行”特色品牌。
2.持续推动创新。一是创新发展路径。结合水利重点领域改革，如水价改革、水流生态保护补偿、用水权交易、节水交易等，探索公益性、准公益性水利建设项目融资的新思路新路子。二是探索信贷模式。以现金流管理为重点，结合项目和承贷客户实际情况，充分挖掘项目自身收益和衍生收益、企业综合经营收益以及其他相关经营收益作为还款来源，探索运用盘活水利基础设施领域存量资产融资方式。
3.优化信贷政策。一是突出六大重点领域。大力支持水资源优化配置、流域防洪、农村供水、农田水利、水生态保护、智慧水利建设等六大重点领域。二是给予五大信贷优惠政策。在总行30条服务稳住经济大盘专项措施中，在贷款期限、贷款利率、资本金比例、资金筹集、担保方式五大核心要素上给予水利项目差异化支持。三是开辟七优先办贷通道。在受理、入库、调研、审查、审议、审批、发放七大主要办贷环节对水利项目优先办理，提高办贷效率。
4.突出精准服务。一是服务政府机构。发挥农发行四级机构健全、政策贯彻和业务指导直达基层的优势，点对点为各级地方政府和水主管部门量身定制水利金融服务方案。二是服务重点客户。发挥桥梁纽带作用，积极推荐央企、地方重点国企、绩优上市公司等优质客户与地方水利主管部门开展项目对接。三是服务重大项目。全力以赴支持重大水利工程，带动支持更多地方民生水利项目，形成“重点突破、全面铺开”的良好业务格局。四是发挥行业引领作用。通过银团贷款、政府与社会资本合作、投贷联动等方式引导各方社会资本参与水利建设。如2022年农发基础设施基金支持支持水利项目229个，预计拉动总投资超过4000亿元。
（三）农发行支持水利建设面临的问题
一是业务支持领域需要进一步拓展。对照国家关于水利的总体规划与重要部署，对标同业水利贷款覆盖领域，农发行水利贷款支持领域还有拓展的空间，如对大中型水电、抽水蓄能电站等短板领域的支持相对欠缺。
二是特色产品有待进一步调整完善。之前农发行提出打造“长江黄河保护贷”“乡村振兴水利贷”“水生态保护贷”等多个特色产品，需要结合最新水利规划部署和信贷形势调整完善，形成特色鲜明、重点突出、专业全面的二级细分产品。
三是同业竞争日益激烈。从两年信贷实践看，贷款定价已成为水利项目竞争焦点。如重庆云阳抽水蓄能电站项目，是农发基础设施基金首笔投放项目。近日信贷融资招标，据了解同业报价在2.5%左右。
四是金融服务手段较为单一。农发行对水利建设的支持方式主要是贷款，权益投资和代理发行债券较少，和同业多元化金融服务相比较为单一。在竞争上主要依靠延迟期限、降低定价，对利差收入影响较大。
四、相关工作建议
为更好服务国家水利建设、有效应对同业竞争，切实提升农发行“水利银行”特色品牌的含金量，建议重点从以下几方面抓好水利信贷工作：
（一）加大支持力度。针对未来十年我国水利投资保持高位运行、年均投资约1.3万亿的情况，进一步加大水利信贷支持力度，明确全行水利建设贷款投放目标。今后三年投放水利建设贷款不低于4500亿元，2023年投放不低于1500亿元，到“十四五”末期贷款余额突破8000亿元。
（二）完善产品体系。一是按照中央关于水利建设的最新规划部署，结合水利部水利建设投资统计范围，参照银行同业普遍做法，将排水工程、污水处理、水能能源开发与利用全面纳入农发行水利建设贷款支持范围，全方位支持新时代水利高质量发展。二是比照近几年我国水利投资用途结构，梳理细化农发行水利建设贷款二级特色产品，精准对接各地水利投资需要。具体包括农田水利建设贷、防洪排水工程贷、水资源优化配置贷、城乡供水工程贷、水生态保护与治理贷、水能资源开发与利用贷、智慧水利贷等特色产品。
（三）优化信贷政策。在贷款期限方面，对水利项目按一般项目、省部级、国家级等分类设定贷款期限，从30年到45年不等。在贷款定价方面，进一步加大利率优惠，积极向人民银行争取水利PSL资金或专项再贷款等政策支持。对国家重大水利工程，允许分行自主定价，并在一定额度内对新发放贷款执行FTP优惠定价。在贷款担保方面，在实质风险可控情况下，对国家重大水利工程项目可对标同业设置担保条件和担保方式。在服务重点项目方面，进一步明确重大水利工程范围，对此类项目精简办贷流程，直接纳入总行重点项目清单，享受相关优惠政策。在服务骨干客户方面，对南水北调集团等国家水网建设骨干企业，允许分行自主定价，并可对标同业设置贷款期限、担保条件和担保方式。
（四）加大营销力度。一是加强重点客户营销。加强与水利水电相关央企、省企、优质上市公司的营销对接，推动建立战略合作关系，并将支持水利建设作为重要合作领域，持续推动战略合作协议转化为业务发展实效。二是做好重点项目营销对接。与水利部各司局建立常态化项目对接机制，及时取得水利各细分领域重点项目清单，下发分行做好具体项目营销对接，对重点项目建立台账、定期督导、扎实推进。三是大力推进投贷联动。发挥好农发行投资介入的先发优势，密切跟踪农发基础设施基金支持的229个水利项目建设进度和信贷需求，及时研究承接机制和落地措施。
（五）提升服务质效。一是推动融资模式创新。以项目和客户现金流管理为重点，探索水利项目市场化运作的新路子新方法，用好“肥瘦搭配”“整体立项”等项目运作模式，挖掘水资源、生态产品、砂石开采等水利衍生价值补充项目还款来源。探索盘活水利基础设施领域存量资产融资方式，推动地方水利相关领域资产和企业整合做实做大做强。二是丰富金融服务手段。综合运用贷款、投资、代理债券发行等多种方式拓宽水利项目融资渠道。推动发行以水利建设、重大水利工程为主题的政策性金融债券，吸引社会资本参与水利建设。三是探索贷款流量管理。在全行总体信贷资源有限的情况下，运用基础设施不动产信托基金（REITs）等方式将长期限、有收益的水利项目提前退出，收回资金优先用于支持水利建设，将水利贷款从增量管理转化为流量管理，从而进一步加大对水利的信贷支持力度。四是开展同业沟通合作。在积极应对竞争的同时，学习借鉴同业先进做法，取长补短；与有权益性投资业务的同业开展投贷联动，优势互补。对竞争激烈的重大项目，灵活采用银团贷款、联合贷款等方式。
（六）深化部委合作。一是全面深化与水利部门业务合作。与水利部门各业务条线保持紧密业务联系，及时掌握水利领域相关规划政策及重点项目清单，联合开展业务培训、实地调研等。积极争取在水利行业政策文件中体现发挥政策性职能作用相关内容，为业务发展创造良好外部环境。二是加强发改部门业务联系。发改部门农村经济条线负责水利基础设施发展规划、计划和政策，承担重点项目可研批复职责。要与发改农村经济条线积极建立业务联系，密切跟踪重大水利项目前期进展情况，及时协同相关机构开展信贷工作。
（七）强化保障措施。一是继续单列考核。继续将水利建设贷款投放纳入省级分行绩效进行单列考核，充分调动分支机构积极性。二是倾斜资源配置。优先保障水利建设贷款的信贷规模需求，在内部FTP定价方面提高优惠力度，调动分行积极性。三是争取差异化监管政策。积极向银保监会申请，对水利建设贷款风险加权资产测算权重执行差异化标准。四是加强总结宣传。全面总结农发行支持水利建设的经验做法、成效亮点、典型案例等，加大向各级党政的推介力度。通过主流媒体、农发行网站、微信公众号等渠道，讲好“水利银行”品牌故事。
注：
① 中国水利工程学会是中国水利学会的前身。中国水利学会是全国性权威水利学术机构，接受中国科学技术协会和水利部业务指导和监督管理，主办有《水利学报》等国内核心水利期刊。
