「摘要」支持强农惠农高速公路建设是农发行服务交通强国战略，推进实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措。作为一项新开办业务，如何做好信贷审查把关，防控相关风险非常重要。本文立足审查实践，对强农惠农高速公路项目贷款审查要点进行归纳总结，并提出推进业务高质量发展相关建议。

「关键词」高速公路 信贷审查 高质量发展

2022年6月15日，农发行和交通运输部联合下发《关于“十四五”时期充分发挥政策性金融作用支持农村路网高质量发展的意见》，明确农发行贷款可以用于服务强农惠农高速公路项目。一年多来，全行上下抢抓机遇、主动作为、积极营销，支持了一大批具有促进县域经济发展、提高农民生产生活条件的高速公路项目，为提升农村地区交通基础设施水平发挥了积极作用。与此同时，作为新开办的业务产品，各行办贷经验尚有不足，本文通过对高速公路行业及相关政策的梳理，结合已审批项目审查实践，对强农惠农高速公路项目贷款审查重点进行归纳总结，并对该业务高质量发展提出粗浅的建议。

一、高速公路行业概况及农发行支持情况

（一）高速公路行业发展现状。高速公路是根据技术等级划分出的公路类型，级别高于普通公路（一级、二级、三级和四级公路统称为普通公路），为专供汽车分方向、分车道行驶，全部控制出入的多车道公路。按其行政等级分为国家高速公路和省级高速公路，分属于国道和省道的一部分。高速公路年平均日设计交通量宜在15000辆小客车以上，设计时速不宜低于100km/h，受地形、地质等条件限制时可不低于80km/h，车道数应大于等于4条。

自1988年我国第一条高速公路沪嘉高速建成以来，经过30多年发展，截至2021年末，我国已建成世界上规模最大的高速公路网，高速公路总里程16.9万公里，占全国公路总里程的3.2%，超过2000年末高速公路里程的10倍。其中国家高速公路12.4万公里，占比73.37%，基本覆盖地级行政中心，区域分布上总体呈现明显的东密西疏现象。未来我国高速公路行业仍将保持持续增长，但随着路网的逐步建成，增速将明显放缓。根据“十四五”交通运输发展规划，预计2025年全国高速公路总里程达到19万公里，比2021年底净增2.1万公里，其中国家高速公路网7条首都放射线、11条纵线、18条横线（即71118主骨架）及地区环线、并行线、联络线主线基本贯通。从远期规划来看，到2035年，基本实现全国县级行政中心30分钟上高速公路的目标，其中国家高速公路总里程达16.2万公里，比2021年新增3.8万公里，另对繁忙路段扩容改造约3万公里。

（二）高速公路政策法规。目前，国家层面与高速公路相关的法律法规主要涉及《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，另外部分省也出台了相关地方行政法规。（与投融资相关的国家层面政策核心条款见表1）

（三）高速公路建设投融资情况及农发行支持情况。高速公路建设资金需求量大、期限长，银行贷款一直是其主要融资来源。据《2021年全国收费公路统计公报》，截至2021年，我国收费高速公路总里程16.12万公里，累计总投资11.34万亿元，债务余额7.49万亿元，主要为银行贷款。但通行费收支缺口较大，从全国来看，2021年收费高速公路通行费收支缺口6047.3亿元，占比达49.25%，西部地区比例更高。农发行强农惠农高速公路贷款虽然开办较晚，但发展迅速。据初步统计，截至2023年8月底，全国已有18家分行审批了高速项目贷款，占31家分行的58.06%，主要集中在中西部地区。累计审批强农惠农高速公路项目85笔，金额超1700亿元，主要为经济水平一般或欠发达地区的县域省级高速公路。部分项目通行费无法覆盖贷款本息，需通过政府可行性缺口补助或借款人综合收益进行补足。

二、强农惠农高速公路项目贷款审查要点

结合强农惠农高速公路项目特点，贷款审查除按一般信贷制度政策执行外，还需要重点关注以下几点：

（一）关注借款主体建设运营和收费资格。借款人应为政府相关部门授权的项目投资、建设、运营、收费主体。对于政府主导收费公路，需提供由政府指定借款人负责项目建设、运营、收费的证明文件。对于纯市场化经营性公路，应以招投标方式确定投资主体，并通过《投资协议》《PPP合同》《特许经营协议》等明确借款人负责项目投资、建设、运营、收费。项目建成后，需办理收费许可（一般由省级人民政府正式下文批复），并取得物价等部门对公路收费价格的批复文件。各行在审查时应将取得上述行政审批手续列入贷款方案的贷后管理要求。

（二）关注项目总投资和成本核算。审查过程中要多渠道了解高速公路项目造价和运维成本信息，开展交叉验证，防止虚增投资套取贷款或少计成本虚增项目现金流。

1.项目总投资。2022年，中国公路学会根据交通运输部发布的近年来高速公路建设成本数据，估算目前平原地区双向四车道高速公路每公里最高造价为2.48亿元，最低造价7800万元。笔者整理了全行已审批的13个省份23个强农惠农高速公路项目相关数据，测算出近两年双向四车道高速公路每公里建安工程造价普遍在0.8-2亿元。同时，受项目建设条件影响，若项目桥隧比、拆迁安置费较高等，将导致总体造价偏高。（具体情况见表2）

2.运维成本。从笔者整理的23个项目情况看，各省年日常养护费通常为：道路养护费8-12万元/公里，桥梁养护费20-30万元/公里，隧道养护费40-100万元/公里，并设一定的增长比例（一般每年递增2%-3%）。一般不设中修，大修频率为8-10年一次，通常费用为当年日常养护费的10-15倍（150-350万元/公里）。若评估未对桥梁、隧道养护费用分开核算的，需结合项目桥隧比情况进行估算判断，费用畸高畸低的要引起关注。

（三）关注项目收入测算。强农惠农高速公路项目的主要还款来源为通行费收入，一般受三个方面因素影响：交通通行量、收费政策和通行费收费标准。

1.交通通行量。交通量预测是审查的重点，应关注预测方法的可靠性，了解调查部门是否参考可研报告预测情况，采取现场人工观测、查询自动观测数据等方式进行了交叉验证，交通量预测是否审慎合理。目前我国公路通行自动观测数据可通过各省公路交通情况调查系统和各省高速公路联网收费业务管理系统查询。其中，公路交通情况调查系统由交通运输部建设，通过自动检测的方式检测国、省道路边各监测点的实时交通量；高速公路联网收费业务管理系统归属于各省交通厅高速公路管理处，可查询高速公路车流量。在增长率的预测上，可参考《国家综合立体交通网规划纲要》（2021-2035）中的相关数据：预计2021-2035年旅客出行量（含小汽车出行量）年均增速为3.2%左右，全社会货运量年均增速为2%左右，并结合实际情况适度调整。

2.收费政策。《收费公路管理条例》2004年就已颁布，随着政策、市场和经济环境变化，以及一二级公路收费权逐步到期和有序取消，交通运输部多次就修订该条例征求意见。若后续修订使得收费公路范围、收费权期限、收费标准产生变化，将对高速公路收入和项目还款来源形成较大影响。因此在审查时，应关注项目业主与经营方是否达成关于收费政策变化的应对措施。

3.通行费收费标准。以各省出台的收费公路通行费收费标准等文件为依据确定。同时，对不同类型项目收入审查应有所侧重。一是新建项目要同时考虑连接公路建设情况、原国道/省道影响、其他平行道路及未来新建道路影响等因素。二是改扩建项目要关注原道路产权及经营权归属问题和原道路在项目建设期间是否运营。对于产权转移到借款人的项目，要审查政府相关文件和相关合同条款，是否已支付对价并完成过户手续。对于不转移产权的项目，要关注原项目持有者经营权到期时间，不能与借款人经营权产生冲突，同时需关注项目建成后收入分成情况，合理确定本项目借款人收入。原道路在项目建设期间不运营的，要考虑对原公路持有者的补偿措施，需要现金补偿的，要关注是否将补偿金额纳入项目总投资并落实资金来源。三是PPP项目涉及政府可行性缺口补助的，除对项目自身经营收入进行审查外，还要对地方政府财政承受能力评价情况进行审查，综合判断补助资金到位的可靠性。

（四）关注资金归集。经了解，当前我国高速公路项目通行费一般按以下方式归集和清分结算：现金收入全额缴存至本单位车辆通行费专用账户，并按省级交通运输厅高速公路联网收费中心（以下简称省中心）发布的通行费轧差清分结算通知书，按时足额解缴车辆通行费资金；非现金收入直接归集至省中心；生成交易记录同步发送至交通运输部网络检测与应急处置中心收费公路联网结算服务部（以下简称部中心）和省中心。涉及跨省通行费用的，部中心定期拆分后轧差收取，并将资金划拨至各应收款参与方（各省中心）；省中心负责按通行路段进行省内拆分，将归属本项目的通行费定期划拨至本单位通行费专用账户。（详见图1）

因此，在农发行开立借款人项目通行费专用账户，是归集通行费收入资金的有效手段，可以切实管住项目现金流，各行在审查时应明确相关要求。

（五）关注项目完工风险。一是强农惠农高速公路项目通常占地较大，涉及征地拆迁较多，一旦出现“钉子户”等情况，可能导致项目建设进度滞后，影响工程完工。部分项目涉及使用永久基本农田等，审批层级较高，行政审批手续的取得有一定难度，需要重点审查。同时，还要关注其他行政审批手续取得情况，不得违规支持“先建后批”“边建边批”“先建后补”的项目。二是强农惠农高速公路项目建设涉及隧道、桥梁、涵洞、互通式立交、穿越铁路等情况，建设内容复杂多样，存在一定施工难度。野外施工也容易受到自然灾害、工程事故、施工条件变化等因素影响，需重点关注。三是强农惠农高速公路项目通常建设周期长，近年来建筑原材料价格波动较大，可能因建筑成本上升、人工费用涨价等导致投资额增加。若项目不能按期完工，可能出现超投资情况，也将影响项目收入的实现和还本付息。

（六）关注担保措施情况。高速公路项目单体投资金额大，借款人普遍无足够的资产抵押，且项目建设期尚未取得收费权，质押担保难以落实。实践中，一般采取组合担保方式，在项目建设期，可采取保证或抵押担保方式，项目建成并取得项目收费权后，及时追加收费权第一顺位质押。对于采取PPP或特许经营模式的经营性高速公路，可采取《PPP合同》或《特许经营协议》项下应收账款第一顺位质押，解决建设期担保问题。对符合信用贷款条件的，也应要求追加收费权质押。对不符合“可采用单一应收账款质押”条件的，还需提供不低于20%的抵押/保证担保。

（七）关注“拼盘”贷款方式相关风险。由于强农惠农高速公路项目一般金额较大，借款人议价能力较强，通常同时向多家银行申请贷款。若采取“拼盘”方式，需重点关注以下三方面的风险：一是重复融资和资金缺口并存风险。借款人对各家银行均具有独立的提款权利，而各金融机构之间缺少信息沟通，对借款人在他行的融资规模及提款情况难以深入了解，存在一定程度的信息不对称，可能出现同一建设内容重复提款或资金来源不落实的问题。二是信贷资金使用与监管、现金流归集难度大。受制于信息滞后，单个银行难以管控信贷资金被挪用、回笼资金体外循环以及还款来源悬空等风险。三是难以取得第一顺位质押权。各金融机构均要求第一顺位质押权，在无法分段收费并设定收费权质押的情况下，若无协议约束，很难保证第一顺位质押。

三、推进强农惠农高速公路业务高质量发展的建议

（一）优选客户和项目。鉴于我国高速公路建设行业已进入以中西部地区“补短板”为主的中后期阶段，项目层级和质量不是很理想，各行在业务营销中要适当严格准入，不能一哄而上，在风险可控前提下，择优予以支持。在项目选择上，优先选择具有促进县域经济发展、提高农民生产生活条件等明显强农惠农效益的高速公路项目，重点支持国家高速公路待贯通路段建设和交通繁忙路段扩容改造，以及具有国家高速公路分流作用的省级高速公路建设。在客户选择上，优先支持拥有重大项目建设、运营管理经验，专精于交通运输行业，实力雄厚的客户。在区域布局上，要根据当地实际情况，合理控制贷款审批集中度，防止地区性结构失衡。

（二）严守合规底线。一是项目需符合《公路法》《收费公路条例》及地方政府出台的相关法律法规，经营性公路应采取招标投标方式选择投资者，合规授予特许经营权；项目收费期限不超过25年（国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限最长不得超过30年）。二是符合农发行基础产品办法、营销产品规范及相关专项文件要求，县域里程和出入口数量占比应大于60%、确保农发行第一顺位质押权、不得支持直辖市、副省级城市和省会城市按照《公路路线标识规则和国道编号》命名或编号的国家高速公路城市绕城环线和省级高速公路城市绕城环线。要对支持农民就业和带动农业农村经济发展方面的社会效益进行充分论证评价，确保贷款业务聚焦主责主业。三是确保借款人具有对项目合法合规的融资、建设、运营和收费的权利，项目用地审批等各项行政审批手续与项目工程进度相匹配，不得违规支持“先建后批”“边建边批”“先建后补”的项目。四是对于专项债支持项目，要详细了解专项债发行计划方案和审批情况，可按规定对测算偿还专项债券本息后有剩余经营性专项收入的部分进行支持，确保符合专项债配套融资相关规定。

（三）做实还款来源。一是新建高速公路项目要审慎预测交通量。全面考虑影响通行费因素，如可研报告中相关参数设置的合理性，增长率等指标是否与当地人口、经济、产业发展相匹配。充分考虑对应的连接道路建设情况，原道路、其他平行道路、未来新建道路分流情况等。可通过实地人工测算通行量、查询交通部门系统数据等方式交叉验证，审慎确定项目通行量。二是改扩建项目要合理确定项目收入归属。需确认原有道路产权归属，若应转移至借款人，须核实转移价款支付及产权过户情况；若不转移，核实原道路业主经营权有效期是否与借款人经营权有效期重合，关注改扩建后项目收入对原道路业主分成或补偿因素，合理估算归属借款人的收入。三是抓牢项目收入资金归集。尽可能将借款人车辆通行费专用账户开立到农发行，将本项目车辆通行费收入全部归集到农发行账户。项目收入尽可能不通过第三方划转，对于必须通过第三方的，应要求将第三方相关账户开立在农发行，切实管住项目现金流。同时，盯住政府补助等其他项目收入，进一步拓展其他路衍收入，积极协调将服务区收入、广告收入、仓储收入等纳入项目还款来源，弥补通行费收支缺口。

（四）防范“拼盘”贷款相关风险。一是详细了解其他建设资金来源情况特别是他行贷款审批情况，充分论证资金筹措方案的可行性，防止出现资金缺口，造成完工风险。二是根据项目现金流情况，合理确定贷款期限和还款计划。农发行贷款期限不应长于他行，运营期内合理均衡还款，防止农发行成为最后兜底行。三是强化协议约束。要与借款人、其他参与行协商一致并签署相关协议，确定各行贷款份额，并按照贷款支持比例进行应收账款质押登记，确保农发行为第一顺位质权人；若应收账款已办理质押登记，则应通过协议约定在先登记的质权人放弃优先受偿权、农发行实现同一顺位受偿的同时，明确应收账款分配比例及回款账户监管要求，力争借款人在农发行开立应收账款归集专户。四是强化资金支付监督。协调资金到达最终使用者前的各环节客户均在农发行开立账户，加强资金使用穿透管理，确保贷款资金使用符合项目实施内容及合同约定。每次提款时应要求借款人出具提款确认函，明确农发行贷款支持的建设内容无其他金融机构贷款投放，且相同建设内容不会再到其他金融机构提款。通过查询人行征信系统和企业财报，实时核实企业在各家银行的融资比例及放款进度，防范重复融资和挤占挪用。

（五）合理定价，强化担保。一是结合客户综合贡献率和同业定价情况，合理确定贷款定价方案，对非重点客户、重点项目建议要全面覆盖成本。并有针对性的提出相应贷后管理要求，提高客户综合贡献度，确保财务可持续。二是深挖担保资源，积极争取抵押担保和保证担保。对采取PPP或特许经营模式的，项目建设期即可采取《PPP合同》《特许经营协议》项下应收账款质押，项目建成后及时追加收费权第一顺位质押担保，做到项目全生命周期担保覆盖，有效防控相关风险。