「关键词」政策性金融 “农地银行”品牌 藏粮于地 乡村振兴
土地作为农业最基本的要素、农村最重要的资源、农民最宝贵的财富，是解决“三农”问题的核心。农发行始终把服务国家战略和“三农”发展作为首要责任和重要使命，紧紧围绕土地做文章，以服务乡村振兴、实施“藏粮于地”、优化国土空间等国家战略为导向，积极发展农地特色业务，创新“农地+”业务模式，切实加大高标准农田建设、耕地保护与质量提升、全域土地综合整治等领域的支持力度。“十四五”以来，截至2023年8月末，累计投放农地贷款6520亿元，是“十三五”时期投放总量的3倍，贷款余额7236亿元，成为全行增速最快的业务领域，“农地银行”品牌影响力和贡献度持续提升。
一、理论与政策
（一）农地业务是保障粮食安全的重要支撑。粮食安全是国之大者，耕地是粮食生产的“命根子”。根据2021年公布的全国国土“三调”数据，我国耕地总面积19.18亿亩，人均耕地1.33亩，人均水平较1996年下降0.26亩。2019年全国耕地质量等级公报发布，全国平均耕地质量等级4.76等，其中，四到十等的中低产田占比69%。耕地是粮食生产的约束性资源，耕地数量和质量是粮食安全的基础性保障。有学者实证分析，耕地保护政策力度每增加1%，可提高粮食总产量0.023%，耕地保护政策对提高粮食总产量的贡献度达43.06%。党中央国务院高度重视耕地保护，习近平总书记多次强调，“要严防死守18亿亩耕地红线，采取‘长牙齿’的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”“坚持中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，主要装中国粮”。端牢饭碗，“藏粮于地”是根本。党的二十大报告提出，要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。2019年，国办下发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，明确鼓励政策性金融机构支持高标准农田建设。农发行因粮而生、伴粮成长，新的历史时期，要以高标准农田建设等耕地保护与质量提升为着力点，不断加大服务国家粮食安全的广度、深度和力度。
（二）农地业务是服务乡村振兴的重要载体。浙江“千村示范、万村整治”工程的成功实践证明，通过用好土地整理政策，开展村庄整治，把村庄集聚与农村土地资源集约利用有机结合，不仅可以建设美丽乡村，还可有效促进乡村全面振兴。全域土地综合整治在“千村示范、万村整治”工程的基础上应运而生，其涵义是在一定区域内，依据国土整治规划及其他相关规划，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行通盘治理的活动，以打造区域集约高效生产空间、宜居适度生活空间、山清水秀生态空间，实现从绿水青山向金山银山的转变。从国际经验看，德国、荷兰等欧洲国家正是通过土地整治，有效推动了乡村重振，成为激发乡村活力的重要工具和平台。2019年，自然资源部根据乡村振兴战略规划下发通知，在全国范围内开启全域土地综合整治试点工作。2020年，自然资源部国土空间生态修复司下发《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》，明确要充分利用政策性银行的支持作用，拓展投融资渠道。农发行要以全域土地综合整治为突破口，不断拓展支持领域和路径，助力乡村全面振兴。
（三）农地业务是推动共同富裕的重要抓手。当前，我国发展最大的不平衡是城乡发展之间的不平衡，最大的不充分是农村地区发展不充分，城乡融合发展是破除城乡二元结构、推动共同富裕的重要机制和路径。2019年，国家新修订《土地管理法》，将农村土地制度改革试点的成功做法和经验上升为法律，对农村土地制度改革依法给予保障，有利于盘活农村各类土地资源，加快实现农业向规模经营集中、工业向园区集中、人口向城镇集中，对增加农民财产权利、激发农村发展动力、促进城乡融合发展具有重要意义。习近平总书记指出，要向改革要动力，建立健全城乡融合发展体制机制；要维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，推进农业转移人口市民化；要健全多元投入保障机制，推动城乡基础设施互联互通，促进土地、人才、资本等要素在城乡间双向流动。农发行要以农村土地制度改革为切入点，加大信贷支持力度，持续丰富“农地银行”品牌内涵。
二、实践与成效
（一）加强顶层设计，构建良好业务格局。农发行将打造“农地银行”品牌纳入全行规划，从制度体系完善业务架构，从内外协作构建发展格局。一是统一思想，凝聚发展共识。总行党委高度重视“藏粮于地”战略，提出“紧紧围绕土地做文章”发展理念，将打造“农地银行”特色品牌上升为全行发展战略。二是把准方向，明确发展路径。对标国家政策动态优化“农地银行”品牌内涵，聚焦耕地保护与质量提升、国土空间优化等党中央国务院高度关注的重点领域，不断拓展农地业务广度和深度。三是完善政策，强化发展支撑。建立“优质优先优惠”政策体系，相继推出打造“农地银行”特色品牌、推动农地业务高质量发展、加大高标准农田建设、支持黑土地保护、推进农地抵押等7个专项意见，形成业务模式更加科学、政策制度更加适用、金融服务更加专业的“农地银行”品牌服务机制。四是加强协作，夯实发展根基。与农业农村部联合发文推动高标准农田建设，与自然资源部拟签署《共同推进国土综合整治和生态修复战略合作协议》，积极与专业机构开展课题合作，厚植“农地银行”品牌生长的土壤。
（二）围绕重点领域，加大信贷支持力度。近年来，农发行紧紧抓住土地这一核心生产要素，将高标准农田建设、全域土地综合整治、国土空间生态修复、乡村产业发展有机结合，做大做强“农地银行”品牌。一是聚焦高标准农田建设，积极构建“大国粮仓”。围绕党的二十大提出的“逐步把基本农田全部建成高标准农田”的决策部署，全力支持高标准农田建设，切实服务“藏粮于地”战略。二是聚焦耕地保护与质量提升，全力支持中低产田改造、黑土地保护、盐碱地综合利用、土壤污染治理与防治等项目，实现耕地数量有提高、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片。三是聚焦农村土地布局优化，全力支持“田、水、路、林、村”综合整治，积极支持农村土地、产权制度改革。因地制宜支持一批全域土地综合整治项目，将土地复垦、农地整理、农村建设用地整理统筹考虑，一体推进，提升农村土地集约化利用水平。
（三）坚持创新驱动，探索有效业务模式。农发行根据地方发展规划、自然禀赋、产业基础、经济环境等因素，在支持耕地保护和土地综合整治方面进行了一些有益探索，形成了一批“农地+供应链金融”“农地+产业导入”“农地+综合整治”“农地+绿色金融”“农地+线上业务”等模式，支持了一批重点项目，涌现出一批优秀案例。如四川分行运用“农地+产业导入”模式，支持产前高标准农田建设等农田基础设施、产中农业社会化服务、产后粮油收储加工及配套工程等粮食全产业链，实现对高标准农田全生命周期管理，提升农业产业的专业化、规模化、集约化水平。如福建分行运用“农地+综合整治”模式，通过开展土地整理、旧村复垦、矿山修复，优化用地布局，提升地力等级，形成条件良好的现代农业耕作区，进行糖料和中草药高效种植，达到促进耕地保护、产业兴旺、土地集约利用的多重目标。如黑龙江分行支持北大荒农服建设区域性农业社会化服务平台，运用数字化手段实现传统土地流转和土地托管类贷款线上化，促进农业适度规模经营。农业农村部将农业政策性金融支持全域土地综合整治模式评为金融支农八大创新模式之一。
三、困难与问题
（一）对标国家战略部署，配套的政策制度机制仍显不足。农地业务政策属性强，涉及土地、财政、农业农村等多个方面，不仅要考虑项目前期建设，更要关注项目后期经营，配套政策成为农地项目成败的重要制约因素。一是政策制度不够配套。《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》提出要完善多元化筹资机制，发挥政府引导作用, 采取多种方式引导社会资本、金融资金投入高标准农田建设。目前，国家层面相关制度办法尚未出台，有些政策没有落地，高标准农田建设多元投入格局尚未形成。二是体制机制不够健全。目前，农村土地“三权”分置工作还有很多困境，土地融资保障体系不规范，缺乏农村土地价值评估体系，抵押物变现处置难；土地经营风险分担和补偿机制不完善，农业保险保障率不高，保额偏低，保险品种不多，农业担保公司担保范围较为有限；农业产业扶持体系不充分，一二三产业融合发展相对落后，新型农业经营主体体量很大但实力不强，更多依赖财政资金的“精心支持”，但缺乏产业升级的长远打算。
（二）对标农民主体地位，完善的利益联结机制暂未形成。我国农村土地实行农民集体所有，通过“三权”分置实现集体、农户、新型经营主体对土地权利的共享。农地类项目需要重新配置各类土地资源，必然涉及农民利益的调整，能否与农户建立良好的利益联结机制成为项目行稳致远的重要因素。一是土地流转渠道不畅。目前，我国农村土地产权交易体系不够完善，不利于通过正规渠道进行经营权的流转，不利于农民财产价值的实现，也不利于农业规模化经营。农地项目的重要前提是土地的集中流转，更多需要动用行政力量和政府公信力进行推动，增加了项目运作成本。二是农民利益保护不够。农地类项目更多被定性为政府行为，有的地方弱化了公众参与，不利于项目的后期运营。以高标准农田建设为例，农民自家的小田汇集到集体大田中，由新型经营主体进行社会化耕种，提高了农田规模化、集约化水平，但同时，也带来了农业生产方式的变化，农民面临“失地”风险。为切实保护农民利益，确保流转关系长期稳定，需要将项目与农户建立利益共同体，让农民转变身份，并得到实实在在的好处。实践证明，利益联结机制是农民在土地上持续稳定获益的“金腰带”，是高标准农田建设等农地类项目市场化运作的关键。
（三）对标优化金融服务，有效的信贷支持路径尚需探索。近年来，国家出台多个文件，积极引导和鼓励金融资金支持高标准农田建设、全域土地综合整治等，但在实际操作中，面临很多难点痛点，必须通过“融资+融智”，才能确保项目落地。一是合格承贷主体少。农地类项目大致分为两类，一类是单一建设，承贷主体是施工方，但施工方如果不参与后期运营，不能控制项目现金流，承担较长期限的贷款风险较大；另一类是“建设+运营”，要求承贷主体既要负责建设又要负责运营，而既有工程建设资质又有产业运营能力的涉农企业较少，因此打造合格项目主体，成为农地项目的又一关键。二是项目现金流弱。农地项目一般具有一定的公益属性，经营现金流主要依靠后期运营的农业产业或农村一二三产业融合收益，回报利润低、周期长、波动大，项目自身造血能力不足。部分项目涉及的补充耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标交易收入可能涉债，难以作为直接还款来源。四、展望与思考
（一）提升政治站位，明确业务发展战略。将“农地银行”品牌建设作为重大政治任务、作为践行初心和使命的生动实践、作为推进农发行业务高质量发展的战略良机，力争“十四五”末农地贷款余额达到1万亿元以上。一是坚持政策引领、系统发展。树立底线思维，坚持耕地保护优先。推动优化国土空间布局，以系统观念和可持续发展理念，擘画“农地银行”品牌发展蓝图。二是坚持政府引导、市场运作。发挥政府规划引领、政策扶持等作用，与国家部委协同推进，发挥整体联动效应。采取市场化运作方式，调动社会各方力量，形成共谋一碗粮、共抓一块田的工作合力。三是坚持创新推动、统筹谋划。坚持融资融智相结合，分类指导、分区施策，创造性运用“农地+”业务模式，提供区域性、系统性解决方案。四是坚持高质高效、风险可控。坚守合规底线，正确处理业务发展、改革创新与合规管理之间的关系，严格落实“十个不贷”“四个严禁”，统筹平衡好质量、结构、规模、速度、效益、安全六个要素。
（二）聚焦国家战略，打造农地细分品牌。以服务国家战略为出发点，细分五大“农地银行”品牌，实行精准化、专业化、高效化支持。一是耕地保护提升贷。深入贯彻“藏粮于地”战略，以提高粮食综合生产能力为目的，支持高标准农田建设和改造提升、黑土地保护、盐碱地综合利用等，做好耕地数量、质量、生态“三位一体”保护与提升。二是国土综合整治贷。以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点，系统支持农用地整理、建设用地整理、生态修复，全面优化农村生产、生活、生态空间布局。三是农村土地改革贷。全力配合国家深化农村土地制度和农村集体产权制度改革，支持农村集体经营性建设用地入市、宅基地“三权”分置改革，支持新型农村集体经济和农村集体产权交易市场建设，助力农民获得更多财产权利。四是农地高效利用贷。围绕破解“谁来种地、如何种地”问题，支持发展多种形式适度规模经营；围绕农业提质增效、转型升级，支持优质高效农产品基地、现代农业产业园等优势产业聚集区建设；围绕拓展农地多种功能，支持田园综合体、乡村旅游等新型农地经济。五是农地生态服务贷。全面落实生态文明建设决策部署，围绕农地永续利用，支持农业面源污染治理、工矿废弃地复垦与修复等；围绕绿色兴农、生态强农，支持发展有机农业、循环农业；围绕“碳达峰、碳中和”目标，支持林地资源开发与保护。
（三）创新业务模式，提升金融服务水平。按照“政府引导、市场运作、实体承贷、本息覆盖”的原则，科学合理拓展“农地+”内涵外延，为客户提供全局性、综合性、专业性的金融服务方案。一是针对“如何建设”，坚持按照市场化原则，通过“多规合一、整体立项、一体推进”方式，将农用地整理、低效建设用地整理、生态修复、产业打造统筹规划、整体设计，将公益性项目与收益性项目打捆打包，同步给予信贷支持，解决现金流不足和农民就业问题。二是针对“如何运营”，鼓励采取“投融建运管一体化”运作模式，由一个公司统一建设和运营，将农地项目打造成经营平台，通过整治提升和产业导入，赋予平台持续现金流，实现项目收益自平衡。三是针对“如何还款”，以项目综合收益反哺农地项目建设支出，通过发现现金流、设计现金流、组合现金流，推动在更大领域、更广范围服务“农地+N”新业态。在项目运作上，纵向延伸产业链，结合高效种植、设施农业、粮食加工、冷链物流等高附加值领域，在时间上向产能提升、转租收益、一二三产业融合发展要现金流；横向融合多业态，结合全域土地综合整治等，在空间上向用地腾挪、权益价值等综合收益要现金流，实现项目收益覆盖贷款本息。
（四）夯实基础管理，强化各类风险防控。坚守“三农”主责主业，坚持业务发展和风险合规并重，实现贷款全生命周期管理，加强风险研判，提升风险防控能力。一是强化政策风险防范。紧跟国家和地方政策，保持与外部部门密切沟通，严格落实监管部门各项政策要求。二是强化市场风险防范。定期进行市场分析，研究与农地业务密切相关的农用地、农业设施、农产品等市场供需、价格走势、行业政策等情况。结合外部政策、行业发展趋势、上下游客户、风险状况，平衡好“量、价、险”关系。三是强化信用风险防范。严把准入关，防止“带病准入”。加强项目调查，严格测算项目现金流，全面客观评估客户还款能力，做实风控措施。夯实存续期管理，持续关注客户经营情况、资金使用情况、项目建设及运营情况等财务和非财务信息。
（五）完善工作机制，加强外部战略合作。与国家部委建立常态化沟通机制，充分发挥各自优势，保持密切协作，共同打造良好支持格局。一是建立联动机制。与自然资源部、农业农村部等部委保持高层互访，建立“总对总、分对分”联络机制，定期沟通情况，在政策制订、模式创新等方面形成合力。二是拓展合作空间。积极推进与相关部委设立重大项目储备库，选取地方积极性高、资源禀赋好的示范地区，在严守合规、风险可控前提下，共同探索支持一批示范性项目。通过与部委联合调研、会议研讨、培训授课等方式，开展多元化合作。三是强化课题研究。紧跟重点领域形势变化，保持与专业机构的密切合作，对政策演变、发展趋势、区域特征、同业做法开展深入研究，为农地业务发展提供更加扎实有效的理论支撑与前瞻指引。
