「摘要」中央金融工作会议明确要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。本文通过梳理国内养老行业相关政策及分析养老金融发展前景，结合农发行当前信贷支持养老产业情况和困难问题，提出对策建议。

「关键词」老龄化 养老金融 信贷

近年来，我国的人口老龄化呈现规模大、程度深、速度快的特点。截至2022年末，中国65岁及以上老年人口超过2.1亿，占总人口14.9%，超过7%的老龄化社会标准线的2倍。根据联合国预测，到2030年，中国65岁以上老龄人口将达到2.58亿，占总人口18.23%；到2050年，中国65岁以上老龄人口将达到3.95亿，占总人口30.09%，远超美国、日本、德国、英国和法国等发达工业国老龄人口总和，成为拥有世界最大老龄群体的国家。与此同时，中国总和生育率在2022年下降至1.18，远低于国际标准2.1的世代更替水平，同时人均预期寿命增长至78岁，老龄化进程不断加速。我国高度重视老龄化问题，业界也持续在研究养老金融的相关问题，2023年召开的中央金融工作会议更是将养老金融作为“五篇大文章”之一。农发行一直以来在补齐县域养老服务设施短板、促进养老金融市场发展等方面发挥积极作用，在如何更好地支持养老领域方面需要深入研究探索。

一、养老领域政策梳理

（一）相关宏观政策。2013年9月国务院发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》^①，标志着养老服务体系建设正式纳入国家战略。同年，国务院颁布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》^②首次提出发展健康养老服务。“十三五”期间党中央、国务院陆续发布系列指导政策，将全面放开养老服务市场的重要举措上升到政策规范层面。“十四五”规划纲要专门部署推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。国务院先后印发文件，对新时代老龄工作作出部署。从国家宏观政策看，鼓励养老行业发展主要体现在提供投融资便利、土地供应、税费优惠、财政支持等领域，旨在解决养老行业发展过程中存在的融资难、用地难、盈利难等实际问题。同时，近年来中央和国家部委文件体现出增加养老产品（服务）有效供给，加强医养结合政策导向，推动养老与医疗、文旅、教育、互联网等行业融合发展。今后一个时期，我国养老行业政策总体上属于“鼓励+扶持”型。

（二）金融支持专项政策。2016年中国人民银行等五部委联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》^③，提出积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务等。国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》^④提出鼓励金融机构按照市场化、法治化原则，提供差异化信贷支持，鼓励探索以应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款，满足养老服务机构多样化融资需求。国家发展改革委等印发《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》^⑤提出开展普惠养老专项再贷款试点，引导金融机构向普惠养老机构提供优惠贷款，鼓励商业银行对养老领域中小微企业实施贷款延期还本付息，鼓励地方政府给予养老服务机构贷款贴息支持，鼓励政府性融资担保机构为养老托育服务机构提供融资增信和担保支持。国家发展改革委等印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》^⑥引导金融机构对普惠养老、普惠托育企业和机构提供金融支持，鼓励银行等各类金融机构参与合作，充分发挥“投贷债租证”协同作用，对普惠养老、普惠托育专项行动提供多样化金融服务，降低企业和机构建设运营成本。

二、农发行养老金融发展现状、机遇和挑战

养老金融包括养老金金融、养老服务金融、养老产业金融三个维度。其中养老金金融指的是为储备制度化的养老金进行的金融活动；养老服务金融指的是除制度化养老金体系以外，社会成员为了满足自身养老需求所采取的金融活动；养老产业金融指为养老相关产业提供投融资支持的金融活动，包括养老产业机构贷款、发行债券、上市、并购和政府贴息贷款等养老产业融资，以及养老产业投资等。^⑦与农发行业务相关的领域主要是养老产业金融。

（一）当前金融机构养老金融基本情况。目前，多家大型商业银行设立了养老金融专业部门或处室，比如工商银行养老金业务部、农业银行养老金金融中心、中国银行养老金融部、交通银行养老金市场部等等。金融机构大多从养老储蓄、养老理财、养老保险、养老基金等专业积累养老资产金融产品入手，同时配套营销服务、业务咨询等多元化服务。部分银行通过与养老服务机构、健康医疗服务机构、房地产公司和社区养老服务商合作，构建养老金融产品平台。通过对比发现，国有大型商业银行除了主要提供养老金金融外，还配套支持养老服务金融、养老产业金融，构建养老金融生态圈。

农发行养老产业贷款主要由城乡一体化和改善农村人居环境两个营销产品支持，内容包括养老院、老年公寓、康复养老中心、医养结合医院、老年综合服务社区等。截至2023年末，全行支持的存量养老产业项目合计50个，贷款余额106.5亿元，本年新投放52.29亿元。其中城乡一体化贷款支持45个项目，贷款余额93.01亿元，本年新投放49.49亿元，改善农村人居环境贷款支持5个项目，贷款余额13.49亿元，本年新投放2.8亿元。从融资模式看，大部分项目采用公司自营融资模式，有少量PPP模式项目。从贷款期限看，绝大部分项目期限在10年以上，且以15年期项目居多。从项目区域看，主要集中在中西部地区，共支持42个项目，占比84%；其中支持项目数最多的三个省分别是四川（7笔，贷款余额15.99亿元）、贵州（6笔，贷款余额4.14亿元）、山西（4笔，贷款余额2.18亿元）。

（二）农发行支持养老金融的机遇。老龄化进程持续提速带来庞大的市场潜力。根据中信证券研究部从老龄人口总量及其消费需求对市场潜力进行的估算，预计2030年中国老龄人群消费潜力将达到26.7万亿元，到2050年将攀升到106万亿元。中国老龄科学研究中心预测，到2025年我国老龄产业产值将突破100万亿元。同时，养老产业链日趋完善，医养结合和综合一体化服务进程加快，大健康产业发展为养老金融创造新机遇，中国养老产业拥有较为广阔的市场潜力和充足的养老服务行业需求。可以预见未来养老服务机构规模、养老产业体量的增长离不开银行信贷资金的支持，支持养老行业发展或将成为农发行公共服务领域业务增长的重要支点。普惠性养老需求旺盛。2021年末中国养老财富储备占国内生产总值仅11.8%，与中国文化传统、养老观念较为类似的东亚国家如日本和韩国，养老金资产已经达到国内生产总值50%以上，部分西方发达国家的养老资金储备在国内生产总值100%以上，中国养老财富储备存在较大缺口。同时我国老龄人口总体消费能力偏弱，对市场化收费的商业养老机构需求较低，预计相当长一段时间内普惠性养老资源将持续处于供需失衡状态。从金融市场供给来看，商业银行对养老行业的信贷策略更加注重经济效益，对项目区域、客户层级等要求较高。普惠性养老设施建设是目前农发行支持养老产业的主要方向。可从单一业态转为多向发力。目前农发行支持养老产业发展路径较为单一，以普惠性质的养老院、康复养老中心居多。当前养老产业发展面临新形势，国家明确规划到2025年养老机构普遍具备医养结合能力；部分地方政府主导建设养老产业园区，通过设立养老产业引导基金，推动养老产业集群式发展；同时，根据国家标准，养老护理员与需专门养护的老人比例应为1:4，按照2021年末全国养老服务床位813.5万张测算，养老护理人员需求量约在200余万左右，而2021年末相关专业人员仅有32.2万人，缺口超过70%。农发行在医养结合类、养老产业园区、养老护理等专业人才教育类等项目方面可以拓展新的方向。

农发行支持养老金融面临的挑战。养老金融领域可支持范围有限。以服务自然人客户为主的个人养老金、养老投资顾问、住房反向抵押贷款、保险等方面业务不符合农发行职能定位。农发行能够开展养老方面的金融服务仅包括为养老机构、养老服务人员培训机构和其他从事养老服务行业的企事业单位提供的信贷融资、基金投资以及债券承销，业务范围相对商业银行较为有限。养老项目普遍缺乏有效抵质押物。由于部分养老产业项目（以养老院为代表）土地为公益性用地，不具备抵押条件，且多数养老机构均为轻资产运营，项目缺乏足够的抵质押物。目前农发行支持的养老产业贷款，有约90%的项目担保方式为保证担保，抵质押担保项目仅占约10%，远低于全行中长期贷款平均水平。特定企业承贷项目风险突出。由于早期国内关于养老服务行业的政策导向强调优先由社会资本参与，一些特定企业承接了康复养老类项目建设，个别分行对此类项目进行了支持。疫情期间部分项目建设、运营受到影响，形成不良资产。养老领域业务合规性面临一定压力。目前国内尚未有权威的文件对养老项目普惠和高端边界进行划分，由于地域和经济发展水平不同，各地对于养老项目收费水平认知存在差异，一些项目收费标准偏高，易引起监管质询，如何确保养老项目的合规性是未来业务发展的一个重要考量。

三、推动农发行养老金融发展的对策建议

（一）聚焦主责主业，围绕养老领域支持重点拓展业务领域。一是全力支持普惠性养老机构发展。结合国家发改委普惠养老、普惠托育专项行动2023年中央预算内投资项目清单，围绕地方“十四五”养老服务体系专项规划，加强对普惠性质的养老院、护理院、老年康复中心等支持力度，进一步满足改建、扩建养老机构的融资需求，如县域、乡村闲置房屋、厂房等改建为养老服务设施，为失能老人提供基本生活保障。二是聚力支持医养结合发展。在业务合规、风险可控的前提下，合理支持养老机构采购医疗器械设备建设内部卫生机构的流动资金贷款需求；支持优抚医院、光荣院转型开展医养结合服务；支持推动社区卫生服务中心与社区养老服务机构、乡镇卫生院与特困人员供养服务设施（敬老院）、村卫生室与农村幸福院毗邻建设。适度支持有条件的医疗机构推进“互联网+医疗健康”“互联网+护理服务”“互联网+康复服务”相关基础设施建设，发展面向居家、社区和机构的智慧医养结合服务，实现医疗卫生、养老服务数据共享。三是积极支持养老产业园区建设。为养老产业发展提供基础平台，带动关联企业形成“养老+文化”“养老+旅游”“养老+家政”“养老+租赁住房”等大健康产业链融合发展，满足“一站式”养老综合服务新业态需求。四是稳妥支持养老领域人才教育培训。支持主要面向养老服务人员、医疗护理人员等开设的职业院校建设，推进养老行业产教融合，支持院校和优质机构共建合办养老服务实训基地，补足养老领域专业人才缺口。

（二）深化银政企合作，支持养老金融继续走深走实。一是加强与人民银行、发改委、卫健委、商务部、民政部等相关主管部门的沟通对接，建立密切的联系机制，及时获取重点项目清单，适时争取相关政策支持，如向人民银行申请将农发行纳入普惠养老专项再贷款政策范围，降低农发行资金成本。二是与省级地方政府深化交流合作，围绕国家养老服务规划提出的相关要求，依托地方国企特别是优质养老服务国企择优支持养老产业项目。三是加强与大型央企开展营销对接工作，推动与中国康养、华润集团、国投、中国诚通等在养老产业领域开展深度合作，进一步优化农发行客户资源。

（三）强化合规风控，推动养老金融业务高质量发展。一是坚决禁止触碰违规新增地方政府隐性债务、违规支持商业性房地产开发、偏离职能定位三条“红线”。二是全面论证养老产业项目普惠性和支农成效，争取地方政府支持，严禁支持带有旅游、休闲性质的高端养老、康养类项目，推动业务合规发展。不得支持以高收入、高保障、高社会阶层、高标准要求人群为主要服务对象的项目。三是重点支持地方国企承接的公益性项目，择优支持公建民营、委托管理的项目，审慎支持特定企业承接的以盈利为主要目的非公益性项目。四是做实养老项目还款来源。围绕现金流开展模式创新，合规充实项目第一还款来源。探索应收账款、农村承包土地经营权、集体建设用地使用权抵（质）押可行性，不断丰富贷款风险保障措施。

注：

① 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，中国政府网https://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm

② 《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，中国政府网https://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2514932.htm

③ 《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》,中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/2016-05/24/content_5076147.htm

④ 《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》,中国政府网https://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5678066.htm?eqid=cae4cd050009b1280000000264870a79

⑤ 《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》,中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/2022-09/02/content_5708039.htm

⑥ 《十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》,中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/25/content_5620868.htm?ivk_sa=1023197a

⑦ 《董克用：多元化养老金融产品体系初步形成 国民养老财富储备需求逐步显现》21世纪经济报道；2021-12-29（版次：07版）