「摘要」粮食安全是“国之大者”。习近平总书记强调“保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上”“农民种粮能挣钱，粮食生产才有保障。要健全种粮农民保障机制，完善价格、补贴、保险‘三位一体’的政策体系，完善农资保供稳价应对机制，稳定农民预期、降低生产风险”。近年来，我国粮食生产形势持续向好，但稳产增产基础还不稳固，国家推出粮食作物政策性保险，在抵御自然风险、促进粮食生产和保障农民种粮“有钱赚”等方面发挥了重要作用。本文阐述粮食作物政策性保险的发展现状和实施成效，分析粮食作物政策性保险实际运行中存在的主要问题，并从六方面提出政策建议。
「关键词」粮食作物 农业保险 政策建议
2023年，我国南北方先后出现极端天气，河南、安徽等省小麦收割期遭遇“烂场雨”，黑龙江、吉林等省稻谷成熟期出现暴雨，浙江省多次遭到台风袭击，给粮食生产带来严重影响。为摸清粮食作物保险在减灾、抗灾方面发挥作用的实际情况，笔者选取了粮食主产区黑龙江、河南、吉林、安徽和粮食主销区浙江、上海等地，开展粮食作物政策性保险专题调研，多层次、多方位、多渠道了解粮食作物政策性保险的运作情况，探讨优化完善措施。
一、粮食作物政策性保险的发展现状和实施成效（一）发展现状。自2007年实施农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险特别是粮食作物保险不断“扩面、提标、增品”，保险规模和覆盖面迅速扩大，保障水平明显提升，保险产品日益丰富，有效促进农业特别是粮食生产。
一是粮食作物政策性保险产品不断丰富，初步形成了“中央基本险种为主体、地方特色险种为辅助、商业性险种为补充”的产品体系，在粮食增产、农民增收中发挥了重要作用。目前，中央财政补贴的粮食作物保险主要包括小麦、水稻、玉米等品种和三大作物制种的直接物化成本保险，以及小麦、水稻、玉米、大豆的完全成本保险和种植收入保险，这是我国粮食作物政策性保险的主体。此外，各地政府还结合当地实际情况，推出地方财政补贴的辅助保险产品，如浙江省推出了水稻完全成本保额补充保险、水稻收获期连阴雨气象指数保险、大麦种植保险等地方财政补贴险种。在政策性保险带动下，粮食作物商业性保险也积极发展，如玉米和大豆目标产量保险、优质稻米收入保险，进一步丰富粮食作物保险产品体系，成为政策性保险的有益补充。
二是农民从“政府要我保”到“我要主动保”，尤其是一些种粮大户，保险意识、投保意愿非常强烈，保险覆盖面不断扩大，真正起到了保粮食产能、保农民增收的作用。过去，农民认为“人都没上保险，还给粮食上？”“几十年都没遭受过天灾，今年也不能有什么灾”“就一亩多地，赔就赔了”。现在，农民逐步认识到了保险的好处，“买了保险，就进了保险箱，一旦受灾还能找回点钱”，投保意识和意愿有较大提升。特别是家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的投保意愿更为强烈。随着农民投保意愿的提升，粮食作物政策性保险覆盖面越来越大。
三是随着粮食作物政策性保险不断发展，中央和地方财政保费补贴资金快速增长，保障力度不断加大，但受地方财力等因素限制，不同地区保险发展阶段各不相同，保障水平相差较大。如黑龙江和浙江的水稻完全成本保险每亩最高保险金额分别为1405元和1400元，保费均为70元/亩，但黑龙江农民每亩自担保费14元，而浙江农民只要4.9元，并且浙江瑞安等地推出了政策性保险“一元工程”，每亩保费只需缴纳1元钱，有的乡镇还对农户自担部分全额兜底，农民免费投保。这也导致两省保险覆盖面相差甚远，2022年黑龙江三大粮食作物完全成本保险覆盖面只有20%，而浙江水稻完全成本保险覆盖面已经超过了76%。
四是农业保险“靠天吃饭”，一旦灾情来临具有不可抗拒性，保险公司开展粮食作物政策性保险虽难以盈利，但积极性还很高，愿意开展相关业务。据保险公司反映，粮食作物政策性保险简单赔付率在95%时，是保险公司的盈亏平衡点，若超过保险公司就会亏本。尽管不赚钱，但调研的保险公司都表示，还是非常愿意开展粮食作物政策性保险业务。究其原因，一是企业的社会责任，应当做，也必须做；二是农业政策性保险是一块“敲门砖”，农业政策性保险可以带动和拓展商业保险的发展，通过发展商业保险来弥补政策性保险的财务不足，同时也通过政策性农业保险来提高企业在政府和社会心目中的位置。
（二）实施成效。目前，粮食作物政策性保险已成为我国粮食安全保护体系的重要政策工具，不仅在分散自然风险、促进粮食生产等方面发挥了重要作用，而且还具有提高财政支农资金补贴精准性和提供融资增信等功能，深受广大种粮农民欢迎。
第一，减轻了灾后政府的压力和农民的负担，起到了灾害“减震器”和社会“稳定器”作用。这几年，种粮成本增加、效益不高，特别是一些种粮大户租地、种植成本高，一旦遇到灾年，更是雪上加霜，没有保险的托底，明年是否种植农民心里没底，利益可能就会受损。有了粮食作物政策性保险，能够帮助分散风险，特别是完全成本保险和种植收入保险的较高经济赔偿，可以兜住受灾农户的种粮收益底线，帮助渡过难关，恢复生产。保险让种粮农民吃上了“定心丸”，很大程度上解决了种粮的后顾之忧，也调动了农民种粮的积极性，农民愿种粮、多种粮。
第二，支农资金使用更加精准，财政补贴的“靶向”作用更加明显，让真正种粮的人得到实实在在的实惠。现在部分地区农村拥有土地承包权的农户即使不种地，依旧享受耕地地力保护补贴，甚至是玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴，而实际种地的经营者却拿不到。种粮大户反映，即使双方约定财政惠农补贴资金给土地流转经营者，最终也会通过上涨地租转移到拥有土地承包权的农户手中。这就背离了政策设计初衷，耕地地力保护补贴、生产者补贴变相成为了“收入补贴”，国家财政用于种粮的资金补贴实际没有用在种粮上，真正种粮的农民对此无能为力。而粮食作物政策性保险的投保人是实际种粮农民，最终受灾获赔的还是实际种粮农民，财政对保险保费的补贴实实在在用在了种粮上。
第三，创新保银合作方式，发挥保银的“粘合剂”作用，共同助力解决“融资难”和“卖粮难”的问题。近年来，各地加大创新力度，通过“保险+信贷”，利用保险保单和粮食订单的增信功能，积极“牵线搭桥”引入银行为种粮农户和粮食企业提供融资支持。比如，有的保险公司与银行通过签订协议，由保险公司给协议银行推荐客户，通过保单增信和赔款保障，可以提高种粮农户贷款额度，有效解决了种粮农户“融资难”问题；有的保险公司推动银、保联合增信方式，通过信贷保证保险，为农户提供贷款保险，解决农户购买稻种、化肥等生产资料的融资需求，并通过质押借款保证保险，为粮企提供贷款，解决种粮农户“卖粮难”的后顾之忧。
二、存在的主要问题
近年来，我国粮食作物政策性保险快速发展，但受我国大国小农的农情、农村种地人口结构变化和传统思维方式等因素影响，总体上还是处于发展的初级阶段，运行中还存在一些问题，需要完善。
（一）受地方财力的影响，人为限定保险产品的承保面积和区域，造成不同地区、不同主体受灾赔付金额差异较大。尽管国家将三大粮食作物完全成本保险实施范围已经扩大到所有产粮大县，农民可以自主自愿选择投保产品，但部分地区还存在人为限定承保区域和面积等情况。保险公司反映，人为分配完全成本保险承保面积指标导致基层政府和保险公司实际中很难操作，很容易制造矛盾。保险公司经常接到老百姓咨询，为什么不让投完全成本保险，保险公司“有口难言”。此外，地方政府也反映，同样是种粮，中央财政给产粮大县完全成本保险保费补贴，而非产粮大县的种粮农民却享受不到，希望完全成本保险能够覆盖所有种粮农民。
（二）地方财政配套保费补贴资金压力大，县级财政拖欠保险公司保费补贴，成为制约保险扩大覆盖面的重要因素之一。目前，我国粮食作物政策性保险政策要求地方政府配套保费补贴资金。对于经济条件较好地区而言，配套保险保费补贴不存在问题，但是部分产粮大省、产粮大县经济压力相对较大，粮食作物政策性保险保的面积越多、保的标准越高，就意味着所需配套的保费补贴数额越大，政府压力就越大，面临着“既想干又没钱干”的尴尬境地，制约了保险覆盖面的扩大。调研发现，部分农业大省的县级财政存在不同程度拖欠保险公司保费补贴的问题。保险公司反映，在保费补贴未完全到位情况下，对大规模受灾农户进行赔付，经营压力大。
（三）粮食作物保险群体心态两极分化，小农户觉得投不投保险“无所谓”，种粮大户觉得保险保障力度“不解渴”，保险的金额和品种不能满足需求。传统小农户和种粮大户对保险的需求有明显差异，可以说是天壤之别。小农户拥有一、二亩地，主要收入多来自打工，对保险持无所谓态度，受灾损失能够承受。种粮大户经营几百亩，甚至上千亩地，难以承担受灾损失，对保险的渴求十分强烈，并感觉保额还可以提高。调研发现，受灾地区保险公司实际上赔付的金额都比较多，但种粮大户还是反映保险“不解渴”，相对于快速上涨的种粮成本，还是赔得少，获得感不强，希望政府提供多档次保额的政策性保险产品，愿意自掏腰包支付更多的保费购买更高保障水平的保险产品。此外，农民认为完全成本保险“只赔减产的钱，不赔生芽的钱”还可以优化。
（四）保险政策宣传力度还不够，农民只知道交了钱，但不知道“投了什么保、受灾了怎么赔”，容易引发农民与保险公司之间理赔纠纷。调研发现，农民获得保险信息渠道主要是当地农经站人员、村干部（协保人）的宣传动员，而部分协保人员自身就缺乏必要的保险知识储备，宣传力度还不够。农户投保后，保险公司会通过短信发送电子保单的网址链接，需要登录网站才能看到保险的具体条款。但无论是种粮大户还是小农户，大部分不会去查看保单，也看不懂保单，只知道交了钱、投了保，也不清楚投的是直接物化成本险还是完全成本险，不知道什么情况下该赔多少钱。农民普遍反映，农村种地的农民大多数年龄偏大，文化水平相对较低，而保险条款太复杂，不适合农村的实际，希望保险公司制定一些通俗易懂的宣传单，并加大宣传力度，让农民知道中央的好政策，也避免农民与保险公司产生不必要的纠纷。
（五）农业保险信息共享、第三方权威定损、大灾快速预赔和风险分散等机制尚未健全，一定程度上增加定损难度和降低救灾效率。一是土地确权、户籍人口、气象等基础数据信息获取难，这些数据主要掌握在政府部门，保险公司在承保过程中无法及时准确获取，不仅对核保、定损和赔偿等造成不便，还给一些虚假投保、虚假理赔提供可乘之机。二是由于缺少第三方权威机构定损，农民对粮食作物受灾后的赔偿并没有十分清晰的认识。但也有个别农民因赔付金额与保险公司发生矛盾，甚至对簿公堂。保险公司因定损纠纷面临的上访、起诉压力大。三是大灾快速预赔和风险分散机制有待完善，一旦大面积受灾，加上农民要抢收减损，按照正常流程查勘定损耗时费力，往往保险公司还未查勘定损完，粮食就已收割回家，亟需建立快速预赔机制。另外，我国农业保险经营应对大灾风险能力有限，一旦连年大灾，保险公司也难以承受。
（六）农业保险制度和保险条款出台时间较久，有些客观实际情况发生了变化，需要及时予以完善。《农业保险条例》是农业保险的最直接行政法规，但自2013年3月实施以来，农业保险特别是政策性险种快速发展，面临的外部形势和需求发生了深刻变化。比如，农业保险的政策性定位、政府部门的责任和义务、保险协办费用的管理，以及开办指数型保险等不需要现场勘查的险种是否还要有基层服务网络等等，都需要进一步在制度层面予以完善。小麦、水稻和玉米成本保险行业示范条款中的自然灾害术语，多数是从气象角度释义，有的与农业受灾情况并不匹配。比如，风灾是指8级（含）以上的自然风，但不到8级的风也会导致农作物倒伏减产。保险公司反映，术语释义的不精准容易导致缺乏理赔依据。此外，自然灾害往往还会引发病虫害等次生灾害，导致粮食减产降质，这些在保险责任条款中也没有明确。
三、政策建议
调研反映的问题有的是文化认知的差异，有的是体制机制的问题，有的是操作层面的问题，但这些都是发展中的问题。笔者本着先主后次、先易后难的原则，提出以下政策建议。
（一）将直接物化成本保险和完全成本保险整合，构建多层次的粮食作物政策性保险产品体系。一是将直接物化成本保险和三大粮食作物完全成本保险整合为中央财政粮食作物成本保险，按照保障能力和保险责任合理设置不同档位的保险金额，并根据不同年度情况实行动态调整，由种粮农民根据需求自主选择投保，原则上对投中高档保险产品的客户实行资格准入，防止出现保险金额超过粮食产值的问题。二是稳步拓展政策性保险品种，探索开展粮食作物收入保险、目标产量保险、农资价格指数保险、耕地地力指数保险、天气指数保险等保险产品的试点工作，满足种粮农民的多元化风险保障需求。
（二）整合财政支农资金，优化保险保费补贴分担机制。一是对财政支农资金再一次统筹优化，鉴于原有惠农补贴已经固化，逐步将耕地地力保护补贴、玉米和大豆生产者补贴、稻谷补贴等增量资金进行整合，优先用于支持粮食作物政策性保险发展，真正给种粮农户尤其是家庭农场、农民合作社政策上的扶持。二是粮食主产区是粮食安全的重要保障，在财力允许的条件下，中央财政适度提高对主产区粮食作物政策性保险保费补贴比例。同时，为鼓励积极种粮，不分产粮大县和非产粮大县保险保费补贴，只要是种粮者都可享受此政策。三是分档设置保险标的金额和自交保费比例，给农民自主选择权。原则上，对低档位的保险保费补贴，由财政多负担、农民少负担；对高档位的保险保费补贴，由财政少负担、农民多负担，满足小农户、种粮大户不同的保障需求。
（三）压实地方政府组织开展粮食作物保险的责任。粮食作物政策性保险的推广关键在地方政府。一是将粮食作物政策性保险覆盖面作为主要指标，纳入粮食安全党政同责考核体系，一同进行考核。二是以省为单位，由省级人民政府相关部门整合气象灾害、土地确权流转、户籍人口、农产品价格等农业基础数据，建立农险信息共享平台，为保险公司提供信息服务。三是组建由县级政府主导的第三方定损平台，由县级农业农村、统计、气象、粮食等部门专家、保险公司、农民代表联合开展第三方定损，解决保险定损纠纷问题。
（四）加大粮食作物政策性保险政策宣传力度，让每个农民知晓国家保障种粮农民利益、鼓励农民多种粮种好粮的政策导向，增强农民的保险意识，用好用足政策。一是设立由县级人民政府牵头、保险公司具体落实的宣传工作机制，加大对村级重点协保人员的培养，选拔一批当地有影响力、有文化、愿意干的村干部当好宣传员，充分发挥其联系面广、群众信得过的优势，用投保获赔的典型事例，让农民看到农业保险的好处，提高投保积极性。二是加大对家庭农场和农民合作社等重点投保主体的工作力度，做到应保尽保，这是保险需要保的重点客户，也是保险市场拓展的重点对象。三是提升基层保险专业人员服务能力，培养一支知农时、懂农事、察农需、知粮情、懂技术、接地气的农业保险服务队伍。
（五）在遭遇重大灾害后，要建立和完善大灾预赔绿色通道，设立国家农业保险大灾风险基金，进一步完善大灾风险分散机制。一是建立和完善大灾预赔绿色通道，在现有预赔制度中进一步将其作为制度性条款明确下来，使基层保险公司有据可依。经县级（含）以上人民政府有关部门认定遭遇大灾后，承保机构就可以启动绿色赔付通道，简化理赔流程，按保险金额的20%-30%比例进行预赔付，让受灾农民能够及时拿到理赔款，恢复生产生活。二是设立国家农业保险大灾风险基金，完善多层次农业保险大灾风险分散机制。在保险公司已有的自身大灾准备金和向国内外再保险公司购买再保险的基础上，设立国家农业保险大灾风险基金，资金来源暂按农业保险公司保费收入的5%计提，中央财政也可以给予适当专项补助。国家农业保险大灾风险基金由国家金融监管总局统一管理、统筹使用，发挥最终兜底作用。
（六）加快建立和完善具有中国特色、符合中国农情的农业保险制度和相关保险条款。一是建立一部独立的农业保险专门法律。目前的《保险法》是一部商业保险法，农业保险不同于其他工业保险、商业保险，有自身的特殊性，要结合我国农业农村农民发展的状况，对《农业保险条例》相关条款进行补充完善。条件成熟，启动《农业保险法》的立法工作，确保农业保险发展有法可依。二是对小麦、水稻和玉米成本保险行业示范条款中自然灾害术语的释义进行完善，使之与农业生产受灾情况更加匹配。同时，允许保险集团（公司）对行业示范条款中保险责任等条款自行补充完善，报国家金融监督管理总局审批或备案后实施。
