「摘要」政策性金融机构定位是新时代改革优化政策性金融的一项重要工作，也是政策性金融理论研究的逻辑起点。本文以德国复兴信贷银行为研究对象，依据政策性金融机构定位理论，对其定位的公共金融本质特征与职能定位的动态化演进特征进行梳理和分析。德国复兴信贷银行定位的经验做法，对我国新发展阶段政策性银行的定位调整及职能强化，提供了有益的启示与借鉴。

「关键词」政策性银行 德国复兴信贷银行 定位特征

政策性银行的科学精准定位，不仅是贯彻落实中央金融工作会议精神的重要体现，以及现实中政策性银行开展业务、发挥作用的关键依据，也是政策性金融学科理论体系的基本内容及理论研究的基础问题。本文以具有代表性、典型性的政策性银行德国复兴信贷银行（以下简称“KfW”）为研究对象，详细阐述其定位特征。其使命定位、发展历程和成功运作经验，对其他国别政策性银行乃至多边公共开发银行，都具有重要的借鉴意义。

依据政策性金融机构定位理论^①，政策性金融机构定位是机构性质定位与业务职能定位的有机统一。前者即机构“定性”，明确政策性银行长期稳定的本质属性；后者则是对政策性银行业务职责和范围的划分，能够且需要随经济形势变化、国家战略调整而变化。本文按此思路分为三个部分，首先结合KfW的成立背景，探究其性质定位，明确其本质属性—公共性。其次，根据KfW的业务活动，剖析其运作机理机制，阐述其职能定位及演化规律。最后，借鉴KfW的成功经验，对我国政策性银行的职能定位与改革优化，提出一些新的启示与政策建议。

一、德国复兴信贷银行公共金融定位的本质特征

KfW成立之时就具有特殊的定位指向。依据公共金融理论^②，这一定位的本质特征集中体现在其公共性或公共金融上。即在利益取向上，金融的公共性必须追求和实现公共利益；金融公共性准则或目标的实现，必须以与国家权力和政治的结合为前提，且应当必要和适度。KfW定位的公共性表现为，一方面，符合政府社会经济政策或政治意图，体现了对社会效益最大化的追求。KfW是由政府倡立和支持。政府制定国家战略是为了促进国家发展，即实现国家利益，而国家利益的实现在许多情况下是以公共利益的实现为前提的。政府通过履行公共职能来推动经济社会进步，为实现国家利益提供坚实的基础，因此政府天然带有公共属性，更关注公共领域。相应地，机构的建立以政府信用为基础，与政府战略性目标保持高度一致。这也是KfW有专门的服务对象并充分体现非营利公共性的本质原因。

另一方面，KfW的定位具有共享性特征，即非排他性。具体表现为KfW在其职能发挥的过程中，并不影响商业性金融机构的职能发挥，二者相互促进、合作而不相互替代、竞争。《德国复兴信贷银行法》从法律层面保证了这一特性。按照规定，KfW可以在中小型企业、风险资金、住宅等方面开展融资活动^③。这些方面都是商业性金融机构的业务有所忽视或存在不足的。《德国复兴信贷银行法》对机构业务范围明确而具体的表述，使KfW聚焦与商业性金融机构互补的领域，降低了二者竞争的概率。在实践中，KfW通常采取转贷的形式与商业银行进行良性互动。由于转贷的利率比一般商业银行贷款利率可低2-3个百分点，因而对商业银行有极大的吸引力。

德国通过建立KfW来体现公共性质、履行政策职能，因其需要一个机构作为政府和市场连接的纽带，弥补政府和市场固有的缺陷。市场机制高效但总有难以进入的领域。政府可以对市场进行补充，但容易出现寻租等问题。并且传统的“政府担保+商业性金融机构跟进”的方式，不能完全突破公共领域的融资瓶颈。因为政府担保降低的是违约风险，但阻碍公共领域获得市场融资的不仅是违约风险，还有期限结构不匹配、成本收益不对等等。而KfW则可以依靠政府信用，通过开拓、完善市场为服务对象提供融资。相应地，为了保持定位性质不变、更好履行自身职能，KfW建立了特殊的组织结构，即董事会主席1人，由联邦经济事务和气候保护部长担任；董事会副主席1人，由联邦财政部长担任；董事会其他成员34人，分别由联邦、州政府部长、议员，银行、协会等主席、总经理，联合会委员会成员、执行官等人员担任。

二、德国复兴信贷银行职能定位的动态演化及特征

（一）德国复兴信贷银行业务职能的动态性调整

KfW在不同时期支持不同的重点领域（见表1），无论是在战后重建，还是在促进市场经济发展方面，KfW都发挥着经济调节和政治外交的功能及不可替代的作用。

20世纪50年代末，尽管KfW重建的使命完成，但其政策性目标没有终结，而是围绕政府政策导向变化，不断进行业务的动态性调整，以补充金融市场的不足或失灵之处。进入20世纪60年代后，机构的发展进入了新阶段，即提供海外项目贷款。70年代KfW为降低两次石油危机和持续高利率对经济的影响，保持自身竞争力，重新将业务重点放回国内。机构开始重点对国内中小企业进行扶持，并一直持续至今。80年代，KfW致力于减少贫困和资源保护。90年代初德国统一，咨询及其它服务在银行业务中的占比上升。进入2000年后，KfW加大了对战略新兴产业的投资。2019年，KfW业务量合计773亿欧元，较上年增长2.4%，政策性业务占比约71%。机构继续强调对中小企业的支持，高度重视气候环境保护领域。2020年，KfW以零利率支持气候行动2030项目，还与德国财政部、经济能源部合作设立100亿欧元的股权基金，支持企业发展数字化和环境保护技术。2021年，尽管受疫情影响，机构融资额下降，但对促进节能住宅建筑、商业能效和可再生能源的融资额仍为5亿欧元^④。

（二）德国复兴信贷银行职能定位特征

一是始终服务于强位弱势群体。KfW成立以来，其定位就在不断发生变化，但并非无规律可循。其定位特点集中体现在坚持对强位弱势群体的扶持。强位弱势群体是既具有特殊战略性的重要地位又在激烈的市场竞争中处于融资相对劣势而需要金融特别支持的产业、地区、领域、项目等不同形式的特殊群体。该类群体因其一方面关系国计民生，对于提升综合国力、实现国家目标具有重大作用，一经发展可以极大程度地提升公共利益，社会效益极高。另一方面，普遍具有不完全非竞争、非排他性的特征，且具有较高的正外部性。因此，难以在市场竞争中获得融资优势。总而言之，在经济金融领域里，对经济资源获取的公平性存在诉求。政策性银行对强位弱势群体予以扶持刚好可以使经济金融资源配置相对公平，这也是无论发达国家还是发展中国家都需要政策性银行的根本原因。

二是依托明确的法律法规。德国对于复兴信贷银行的专门立法，不仅体现了其区别于商业性金融的特殊属性，而且也是KfW有效运行的基础环境与前提条件。《德国复兴信贷银行法》在KfW正式成立之前就已经颁布。随后在1949年、1951年、2013年等颁布了相关修订法案，明确规定了机构的法律地位、代号、所在地和资本、职能和业务、商业行为、资金筹措、主体机构、章程、法律监督等。《德国复兴信贷银行法》不断适时调整并加以完善，有效控制了KfW的业务方向，保证了机构多年来的职能发挥。不仅如此，明确的法律也规范了其他相关主体的行为。比如，KfW与政府关系密切，可以作为政府的政策工具，但政府也会依照法律，尊重机构一般的运行规律。

三是逐步形成有效的运行机制。KfW依靠完善的运作机制巩固了自身服务特殊对象的比较优势，同时保障了定位得以贯彻。在资金来源结构方面，机构与时俱进顺应市场环境变化而及时调整，实施以国家信用为基础的市场融资模式。在主营业务方面，KfW强调贷款标准的透明性和公开性，也从未放弃对信贷风险的管理。为此设置了清晰的贷款条款和建立了包括管理信息系统在内全面的风险管理模式。机构大部分贷款都是委托贷款，即由商业银行承担主要贷款风险。被指定的商业银行必须对申请者的经济财务状况进行调查。在这一点上，商业银行对机构负完全责任。KfW也不曾被呆滞、呆账贷款所困扰，从而既使转贷银行得到效益，也维护了银行自身的利益，被誉为“健康的政策性银行”。

四是协调处理外部关系。首先，与商业银行的关系方面。KfW与商业银行在法律地位上是平等的，在业务上是互补的合作伙伴而非竞争的对手。商业银行是金融体系的主体，承办绝大部分金融业务。而KfW形成了对商业银行的有力补充，使金融体系功能得以完善。其次，与政府的关系方面。德国政府主要对KfW的债务进行显性或隐性的担保。KfW以政府信用为背景，但又不是完全依赖政府，尤其是财政。KfW与财政相互渗透、互为补充。它承接了财政分配具有较好的方向性，可较好地体现政策性的特点，同时利用自身的金融性保证资金总量与配置效率。最后，与中央银行的关系方面。KfW不具有信用创造能力，与中央银行之间不存在直接的领导与被领导的关系。这就保证了KfW的相对独立性，同时央行可以通过业务指导和人事结合的方式与机构建立联系。

三、结论与启示

本文得出的主要结论是，其一，KfW的成立及其相应的明确定位与不断完善和强化，具有客观必然性。其二，KfW自成立起就具有公共性或公共金融这一性质定位。该定位以与国家权力和政治的结合为前提，体现民主、民意、民需，追求和实现公共利益。其三，KfW的职能定位是特定的强位弱势群体。强位弱势群体的长期存在及相对变化和转换是KfW始终被需要及业务选择的根本依据。其四，依托KfW明确的立法，形成有力的内部控制、市场化的投融资方式等运行机制，以及能够基本上处理好与外部协调发展的相互关系，也是职能定位演进特征的体现。

我国政策性银行自1994年相继组建以来，其定位有待不断探讨明晰。为此，本文借鉴KfW的定位经验和做法，有针对性地提出如下政策建议：

第一，要高度重视和更加坚信政策性银行制度安排的相对稳定性和持久性。无论是从机构的发展历史和现状比较来看，还是从机构存在和发展的市场失灵说、资源配置说、准公共产品说等理论上而言，政策性银行作为商业性金融机构有益的补充性的制度形式始终必不可少。如果说KfW的成立有一定的特殊历史背景，但此后其良好运转及功能作用发挥充分证明了政策性银行的不可或缺性。尽管市场的自动调节机制能在大多数领域发挥作用，但仍有领域会出现市场畸形。无论是亚洲金融危机还是国际金融危机，乃至新冠疫情冲击下政策性银行的突出表现，都说明和佐证了该制度并非一种权宜之计。因此，应该科学而正确的认识政策性银行的特殊功能作用，以及其存在的客观必要性。这是强化政策性金融机构职能定位的基本前提。第二，要明确确立和强化政策性银行的特殊定位，提高服务国家战略性目标的能力。政策性银行要尤其注重不应偏离对强位弱势群体扶持的目标，避免缺位、越位。KfW银行通过扶持真正有需求的对象，促进国家实现不同阶段的政策目标。进入新时期、新阶段，我国政策性银行也应更加有效地选择支持对象，将业务侧重点进行动态调整。立足构建新发展格局的大背景，政策性银行的定位具有更加丰富的内涵，应关注自身社会合理性的资源配置目标，重点解决百姓生产和发展的基本问题、服务社会建设；把握战略侧重，为实现经济社会的创新、协调、开放、绿色、共享贡献更大力量。第三，进一步完善政策性银行的运行机制。政策性银行本质上仍是金融机构，要遵循金融的本质规律，运用市场化的运作模式。一方面，机构要保证对国家战略的有力支持，就要确保资金的合理利用，即选准投向和提高效率。应灵活地在公共领域内选择有投资前景的项目和企业，以便有效发挥职能和保证资金及时回归。同时可以充分依托政府的支持，经营好主营业务。另一方面，市场化的运作方式能帮助政策性银行拓宽筹资渠道、创新金融产品。如发行金融债券已成为银行有效缓解财政支持有限、资金不足的问题。依赖市场充分调动各方资源，加强资金筹集能力；同时通过市场化运作提高创新能力，解决具有正外部性的公共禀赋供给。另外，政策性银行要处理好与商业银行的关系。机构要保证在合适的时机支持特定的对象，且要能及时退出，防止对商业银行形成挤占。同时，基于当前我国政策性银行网点较少的实际情况，可以效仿KfW，加强与商业银行的合作。第四，内外结合，建立健全我国政策性银行的内部治理结构和法律法规体系。一方面，我国的政策性银行虽然也设立了董事会和监事会，但是其监督能力有限，应该充分优化我国政策性银行的内部治理结构，使其进一步助力机构的作用发挥和可持续发展。特别是在制定政策性银行战略规划时，要把握好宏观经济背景和自身中长期发展方向。另一方面，当前我国政策性银行尚未有明确针对性的法律。相比之下，KfW是机构建设与法制建设同步进行，且单独立法、与时俱进，具有一定的动态调整性特点。为此，改革优化政策性金融和强化职能定位应加快立法步伐，制定和实施专门而独立的政策性银行法律。

注：

① 白钦先及其学术团队.中国公共政策性金融四十四年研究成果荟萃[M].北京：中国金融出版社,2023。

② 王伟,张烨宁.公共性发展金融机构的公共金融定位研究[J].经济学（季刊）,2023（06）。

③ 参见《德国复兴银行信贷法》（修订版）第二条 职能和业务。

④ 数据来源：德国复兴信贷银行2021年盈利达22亿欧元[EB/OL].新华丝路网，http：//www.imsilkroad.com.