「摘要」中国农业政策性银行的政策属性、支农特征和中国特色决定了其难以直接应用经济资本管理的常规方法。在特殊约束条件下，应当将经济资本管理定位为内部经营管理工具，充分借鉴其常规方法中蕴含的一般理念与思路。在坚持促进履职发展的同时，注重提高经济资本计量的风险敏感性，更加聚焦资本约束机制管理，降低无效、低效的资本占用，建立差异化的经济资本限额约束机制，形成“以用促改”的反馈机制。
「关键词」中国农业政策性银行 经济资本管理 风险管理
2023年11月初，《商业银行资本管理办法》（以下简称资本新规）正式发布，进一步强化银行资本约束，引导中国银行业向国际标准迈进。经济资本管理是银行建立资本约束机制、落实资本监管要求的重要手段。其最早由美国信孚银行在1978年提出，在世界各国银行的持续应用与改进中形成了一般性的框架与流程，以及常规性的方法与工具。实践证明，通过应用相关管理流程与方法，商业银行在资本约束与价值提升方面取得了较好效果。
农业政策性银行本质上仍是银行，同样面临资本监管，也需要建立并完善资本约束机制。但是，政策性银行具有特殊的定位、性质和功能，中国农业政策性银行更是具有严格的业务边界与鲜明的中国特色，如何认识和更好运用经济资本管理方法，发挥经济资本管理作用，对于中国农业政策性银行贯彻资本约束要求，提高可持续发展能力与精细化管理水平具有重要意义。
一、中国农业政策性银行经济资本管理面临的特殊约束
经济资本是银行管理者计算得到的反映银行非预期风险的量化指标。概括来看，经济资本管理通过引导银行准确测度风险（即经济资本计量），合理约束风险承担决策（即经济资本配置及其限额约束），客观评价风险承担结果（即经济资本考核与运用）而提高了银行的风险收益平衡能力。中国农业政策性银行的经济资本管理除了面临和商业银行一样的技术约束外，还面临诸多特殊约束。根本原因是，经济资本管理追求风险收益平衡，而中国农业政策性银行必须要向风险收益明显不匹配的领域和群体提供资金支持。因而，其很难在经济资本管理的一般框架下，构建标准流程，运用常规方法，发挥一般作用。
（一）经营活动的政策性要求使得难以应用经济资本管理常规方法
农业政策性银行经营活动的政策性要求，如资金运用的定向性、服务对象的普惠性与投资对象的公共性，在一定程度上与经济资本管理的一般原则及常规方法形成冲突。
1.资金运用的定向性使得无法按照风险收益平衡原则进行业务经营计划调整。常规的经济资本配置方法追求单位风险收益最大化，要求银行的业务经营计划要根据经济资本配置结果进行调整，甚至可能先进行经济资本配置，再根据配置结果制定业务经营计划。但和商业银行不同，农业政策性银行的资源配置由履职任务决定，业务经营计划有明确的规模和结构目标，同时受到业务边界的严格约束。资金运用具有一定刚性，调整空间远小于商业银行。因此，政策性银行很难按照一般经济资本管理要求，根据经济资本配置结果灵活调整业务经营计划与业务结构。
2.服务对象的普惠性与风险承担的绝对性限制了风险规避策略的应用。农业政策性银行的政策属性要求其面向普惠的服务对象，主要是农民弱势群体、农业弱势产业、农村落后地区。这些领域与客户群体普遍存在小、散、弱特点，抗风险能力差，被商业银行理性忽视。为提升“三农”领域经济主体金融资源的可获得性，农业政策性银行不能拒绝开展风险偏高而收益偏低的业务，在农业农村关键领域与薄弱环节具有必须承担风险、甚至承担全部风险的政策性要求。从而决定了政策性银行即使能够在经济资本计量环节识别出风险，也不能据此在配置环节采用风险规避策略。
3.投资对象的公共性使得常规风险计量方法缺乏合理性。经济资本管理最早由商业银行提出，由于商业银行的支持对象通常为作业驱动型企业，其财务数据能够较好反映企业运营情况，因此，多数经济资本计量方法的基础逻辑均是通过分析企业相关财务数据与产品的市场价格信息等判断风险情况。但农业政策性银行的重要任务之一是向农业公共品提供信贷支持。公共性投资项目的贷款主体通常为项目驱动型企业，与一般企业（即作业驱动型企业）存在显著差异，经营活动受地方经济发展水平等外部环境因素影响较多，企业的财务与规模状况并不能完全且真实地反映实际信用状况。因此，常规的经济资本计量方法并不适用于农业政策性银行。
（二）业务领域的集中性及农业生产发展特征使得难以发挥经济资本管理一般作用
除了经营活动的政策性外，作为专注服务涉农领域发展的银行，业务领域的集中性与农业生产的风险特征也制约着农业政策性银行应用经济资本管理的常规方法，从而难以发挥经济资本管理的一般作用。
1.业务领域的集中性降低了一般经济资本计量方法的风险区分能力且难以通过资产组合实现风险分散。农业政策性银行专注服务农村地区和涉农产业，相较其他政策性银行，信贷资产的行业与地域集中度明显更高，同质化程度更为严重，导致常规方法计算出的经济资本与RAROC指标等的风险敏感性偏低，难以对资产进行有效的风险区分与排序，影响经济资本管理的深化应用。此外，业务领域的集中性也使得农业政策性银行很难像其他银行一样通过分散化的信用组合管理降低资本占用。按照经济资本管理理论，投资组合的非预期损失计量公式为
。其中，
为客户平均相关系数，该值越小，所需经济资本就越少。一般情况下，客户相关系数取决于客户所处行业的相关系数。由于农业政策性银行的业务领域全部为涉农产业，因此很难通过行业分散来降低经济资本需求。
2.农业生产的弱质性限制了对风险收益匹配原则的遵循。风险与收益匹配是经济资本管理的核心要求，但农业生产的弱质性决定了农业政策性银行的信贷支持不具备风险收益匹配的基础。相较二三产业，农业生产极大地依赖于气候环境等自然因素，具有极强的不确定性，且不同农作物与不同农户可能同时受同一风险因子的大范围影响，如极端天气、蝗虫灾害等，系统性风险较强。加之农业生产的技术性相对较弱，回报率偏低，大部分农业生产的风险远高于收益。特别是，农业政策性银行还需在其中的薄弱环节与特殊时期发挥“当先导、补短板、逆周期”作用，更加难以实现风险收益匹配。
3.农业担保资源的普遍不足削弱了经济资本管理对风险缓释管理的促进作用。常规经济资本计量方法通常会考虑贷款的担保情况，担保价值越高，经济资本占用越少，以此激励银行的押品与信用担保管理。然而，农村金融最大的难点就在于缺乏担保物。一是目前还没有专门的农村金融法律，缺少对农业担保的权威规定①。二是由于流转制度不完善，无论是农作物、林木、集体建设土地使用权，还是农村土地承包经营权和宅基地使用权等，一旦发生风险，变现能力较差，风险处置成本较大。三是生物资产理论上可以抵押，但实际中较难操作，农作物与牲畜的形态、价值、产生经济利益的方式等会随其出生、成长、衰老、死亡等过程和生产经营活动而不断变化，难以有效监控。
基于上述现实情况，作为专注服务涉农领域发展的银行，农业政策性银行的信用或保证贷款占比明显高于其他银行，抵质押贷款中金融质押品比例又显著较低，导致经济资本管理难以发挥对风险缓释管理的优化作用。
4.支农支小特征限制了高级计量方法的应用。农业生产具有“小、散、弱”特征，决定了农业政策性银行贷款的投放客户以县级实体中小微企业为主，且绝大部分未上市。非上市中小微企业没有市值信息，且因为没有信息披露要求，通常也缺乏完整、规范和连续的财务数据，难以对其应用经济资本计量高级方法，如目前较为主流的KMV违约概率模型、PFM模型与Credit Metrics模型等②。
5.业务类型的单一性使得难以通过业务结构调整降低资本消耗。轻资产经营、轻资本消耗逐渐成为银行高质量发展的重要路径。结算、托管、票据承兑、保理、保函、资产证券化等业务的风险较低，提高其规模占比能够同时降低资本消耗和提高银行收入，是经济资本管理模式下银行业务结构调整的重要方向之一。但农业生产主体的“小、散、弱”特征与农业金融生态的单一性决定了农业政策性银行的业务类型也较为单一，中间业务种类较少、占比较低③，很难通过轻资本业务转型优化资产结构、降低资本消耗。
（三）中国特色经济制度下农业政策性银行不能充分遵循经济资本配置原则
1.粮食安全对中国的特殊重要性决定了农业政策性银行业务的政策性要求优先于其他要求。从发展中国家农业政策演变规律来看，伴随着国家发展战略调整和经济制度转型，农业政策重点会从为工业提供原始积累，过渡为保障粮食安全，再转变为维护经济发展和社会稳定。但是，我国农业政策演进历程的特殊性在于，粮食安全的重要性并未随着工业化的推进而下降，在工农关系进入转折期后甚至还存在上升趋势。
农业政策性银行因粮而生，伴粮成长，绝大部分业务都和粮食直接或者间接相关。鉴于粮食安全对我国的特殊重要性，农业政策性银行业务的政策性绝对或相对优先于本行的安全性、效益性与流动性要求。经济资本管理本质上是一套指导银行如何平衡管理上述“三性”的理论，可利用空间自然受限。
2.作为宏观经济的逆周期调节渠道与粮食领域的宏观调控手段决定了农业政策性银行难以完全遵循经济资本配置原则。农业政策性银行是我国逆周期、跨周期调节和粮食领域调控的重要制度安排。通常情况下，农业政策性银行会在全年信贷计划中预留一定比例专门用于满足专项任务需求，专项额度的运用要无条件聚焦于国家战略意图，显然无法按照经济资本管理要求进行配置。
3.所有权安排与资本天然不足及资金筹集结构限制了农业政策性银行经济资本供给的动态调整。为了将资本充足率维持在合规与合理的水平，商业银行通常需要动态调整或补充资本，即根据业务规模扩张与业务结构变化等实际情况，决定是否IPO、定增，发行可转债、永续债等。与商业银行类似，发达国家的农业政策性银行也经常通过多样化的资本补充工具动态调整资本供给④，以实现资本监管要求与业务经营需求的动态平衡。
我国农业政策性银行具有唯一国有股东，单一的所有权形式最大程度上保障了实际经营较少受到股东利益的影响，但同时也使得无法通过股权融资动态管理资本供给。特别是，中国农业政策性银行的外源资本补充尚未落地，核心资本充足率目前依旧低于5%。按照《商业银行次级债发行管理办法》规定，当前也无法发行二级资本债券。此外，相较其他发展中国家的农业政策性银行，中国农业政策性银行的筹资结构相对单一，金融债券市场化发行占比超过75%⑤。债券融资成本明显高于客户存款，挤占了利润转增资本空间，进一步限制了经济资本供给端的动态调整。
（四）不可能三角：特殊约束下，保持支农贷款规模增长、坚持“保本微利”与提升资本充足率三者不可兼得
经济资本管理能够更好发挥资本对业务的约束与引领作用，长期、自然的结果是资本充足率的上升。但是，对于农业政策性银行，在上述特殊约束下，提升资本充足率、坚持“保本微利”和保持支农贷款规模增长三者构成“不可能三角”（如图1所示）：如果满足其中任意两端，就必须放弃剩余一端，即农业政策性银行无法在完成履职任务，坚持“保本微利”的同时，还能够通过经济资本管理实现资本充足率提升。
如果农业政策性银行持续压缩净利差水平，降价让利，将影响利润转增资本空间，资本充足率分子无法增加，若再要求资本充足率上升，则需限制分母（加权风险资产规模）增加，而这又会影响完成贷款规模增量任务。反之，如果要在完成履职任务的前提下，提升资本充足率，则要求资本增速大于风险加权资产规模增速，进而要求利润转增资本空间较大，净利差水平较高，从而与“保本微利”要求冲突。最后，如果要完成履职目标，且持续降价让利，在缺少其他资本补充工具的情况下，资本充足率分子无法上升，分母无法下降，资本充足率自然无法显著上升、较难保持稳定，而这正是农业政策性银行当前面临的现实情况。需要说明的是，“不可能三角”约束是整体与宏观层次的判断，在局部与微观层次仍然存在帕累托改进，即实现在不影响农业政策性银行履职发展的同时，提升资本充足率。
二、特殊约束下中国农业政策性银行经济资本管理的定位与作用
（一）中国农业政策性银行经济资本管理的定位
经济资本管理与风险管理的联系与区别在于，提升风险管理水平是客观要求，经济资本管理是实现风险管理要求的众多工具与方法中的一种。因此，应当将经济资本管理定位为经营管理工具。
第一，是否运用经济资本管理“工具”取决于其理念、思路、方法与指标是否有助于实现本行发展目标。实践证明，商业银行的经济资本管理通常能够取得较好效果。但经济资本管理本身起源于美国的商业银行⑥，因此方法与指标更加适配商业银行，特别是资本主义国家的商业银行。农业政策性银行与商业银行具有不同的职能定位、功能作用、业务边界与经营模式，中国特色社会主义市场经济的目标也与资本主义国家市场经济的目标存在显著差异。因此，中国农业政策性银行应当以履职优先为基本原则，谨慎应用经济资本管理的一般方法与指标，当履职要求与经济资本管理要求发生冲突时，及时调整经济资本管理目标与思路。
第二，坚持掌握与探索运用资本管理工具是提升管理水平的必经之路。虽然一般的经济资本管理并不完全适用于中国农业政策性银行，但不完全适合的工具并非无用的工具。一是其中蕴含着的一般逻辑，特别是关于风险承担与分配的理念，仍具有较大借鉴意义，可在掌握一般方法的基础上对其加以改造利用。二是当未来资本补充机制政策落实后，经济资本管理将在资本供给端与需求端的动态平衡方面发挥更大作用。
（二）中国农业政策性银行经济资本管理的作用
1.通过建立资本约束机制提高资本利用效率。建立资本约束机制的理论依据是银行资源的配置需遵循风险收益匹配原则。资本约束的目的是限制业务规模过度扩张，激励银行在风险承担总量有限时，通过提高单位风险的收益而提高总收益，实现风险承担结构的优化。中国农业政策性银行同样具有优化风险结构的空间，即在不影响履职的前提下，通过提升管理水平、改进技术工具、创新业务模式等降低单位收益的风险。经济资本管理是完善资本约束机制、优化风险结构的重要抓手，通过经济资本配置及其限额约束能够有效压降无效率或低效率的风险承担，从而腾挪空间更好服务履职发展。
2.清晰反映非预期风险承担的总量与结构。硅谷、瑞信等大型银行的轰然倒塌再次提醒银行管理者，“我们对风险唯一知道的，就是我们一无所知”⑦。传统针对预期风险的管理已远远不能满足现实需要，防范非预期风险的重要性与日俱增。经济资本管理的对象正是非预期风险，通过经济资本计量可以掌握银行当前及过去业务所承担非预期风险的总量与分布；通过经济资本配置及限额管理，能够控制银行未来承担非预期风险的总量及分布；通过经济资本考核与应用能够识别出其中的非效率部分。因为业务领域的集中性、风险类别的聚集性、风险应对的绝对性等，农业政策性银行所面临的风险具有特殊性，风险分布呈现出明显的厚尾特征，即非预期风险较大。因此，从管理对象与管理内容来看，经济资本管理适配于农业政策性银行的风险管理需求，能够提供有益参考。
3.更好了解同业经营管理的思路。从2004年开始，国内银行陆续引入经济资本管理理念。以建设银行等为代表的大型国有商业银行目前已将经济资本管理应用于授信、客户准入、审查审批、限额管理、定价管理等关键领域，在调整发展模式、优化业务结构、完善绩效考评等方面发挥了重要作用。农业政策性银行可以通过掌握经济资本管理方法工具而更好理解同业经营管理思路，特别是为风险定价与业务结构调整提供依据，以更好发挥政府与市场的桥梁作用。
4.探索从非预期风险承担角度量化履职成效。对所承担的风险收取足额补偿是银行经营的基本规律，也是信贷市场可持续运行的核心保障⑧。在经济资本管理风险定价视角下，农业政策性银行之所以能够提供低于市场的贷款价格，既因为主动让利于农，也因为没有要求对实际承担的非预期风险进行充分补偿⑨，体现着政策性银行的责任担当。因此，从风险承担的角度来看，农业政策性银行本应收取的“风险价格”与实际提供的“优惠价格”之间的差距正是履职担当的隐含体现，能够成为衡量“政策性强度”的恰当参考。
三、特殊约束下中国农业政策性银行经济资本管理的目标与思路建议
经济资本管理理念及其方法符合银行经营规律与市场经济规律。中国农业政策性银行坚持“执行国家意志、服务‘三农’需求、遵循银行规律”三位一体办行理念，从而决定了经济资本管理应当具有不同于商业银行的目标与思路。
（一）经济资本管理活动以促进履职发展为主要原则
中国农业政策性银行经济资本管理面临的特殊约束不是技术约束，而是源于经济资本管理常规方法的假设与目标等与农业政策性银行的经营目标、业务领域及运营模式不一致。因此，需要有选择性地运用或改造常规方法，以履职优先为贯穿始终的基本原则，以是否有利于完成支农目标为最重要的检验标准。
（二）建立和先进同业水平相当的经济资本计量体系
经济资本的配置与考核是实现银行经营目标的重要路径，因此规则设定较为“个性”，反映着不同银行经营理念与发展阶段等的差异，但经济资本的计量则要求相对客观与准确。因为经济资本本质上是对非预期风险的测度，而非预期风险大小决定于客观存在的风险因子，计量结果（特别是相对结果）不应该因计量主体不同而产生较大差异。例如，一家农产品加工企业的经营情况短期取决于财务状况，长期取决于产品供需关系、行业竞争程度、管理层决策等。在信息数量与质量相同时，商业银行与农业政策性银行对该企业违约概率与损失率的判断应该相似。因此，农业政策性银行的经济资本计量目标应与商业银行一致，以能否在客户层面与债项层面具有风险区分与排序能力为主要标准，可以借鉴先进同业的计量思路与技术，提高计量精度、粒度与前瞻性，为经济资本管理更好应用于客户准入与项目选择等打牢基础。
（三）聚焦于资本约束机制管理而非单纯的资本充足率管理
在上述“不可能三角”约束下，农业政策性银行理论上不能，实践中也不宜将资本充足率达标作为经济资本管理目标。但是，资本充足率无法即时达标却并不影响通过经济资本管理完善资本约束机制。不同于账面资本，经济资本是虚拟概念，经济资本的配置并不是将实际资本实质性地分发到各业务单元，而只是作为一种管理手段进行虚拟性切分。经济资本管理的价值在于能够从风险承担视角为实际资源（即信贷资源）如何分配与管理提供一套具体方法，核心是确定配置资源的优先级与相对量，而不是绝对大小。因此，资本是否充足并不会影响经济资本管理所能发挥效用的大小。相反，聚焦于资本约束机制管理，才可能实现在增加资产规模的同时降低风险加权资产规模，实现提升资本充足率的目标⑩。
（四）根据业务的政策性强度确定经济资本限额约束程度
经济资本配置是经济资本管理的核心流程，单位风险收益最大化目标是经济资本配置区别于传统信贷资源配置的核心特征，也是经济资本管理能够创造价值的根本原因。农业政策性银行选择经济资本管理工具，应当保留其“分蛋糕”的智慧，在经济资本配置时坚持单位风险收益最大化原则，从而压降无效率或低效率的风险承担。
但是，对于农业政策性银行，单位风险最大化原则下的经济资本配置结果一定会与业务经营计划产生较大冲突。因为为履职发展而不得不承担的风险的收益通常较低，也正是因为风险大、收益低才需要政策性银行发挥“当先导、补短板、逆周期”作用。因此，解决思路是，将农业政策性银行业务中“不得不承担的风险”与“低效率承担的风险”区别开来并实行差异化的资本约束：前者不约束，后者严约束。对业务政策性强度的评价正是对“不得不承担的风险”的识别与量化，通过构建一套关于业务政策性强度的评价体系，可以建立其与资本约束程度之间的映射关系，实现在不影响履职发展的同时建立资本约束机制。
（五）着力降低无效、低效的资本占用兼顾业务结构优化
实现业务结构优化是商业银行经济资本管理的重要目标，但农业政策性银行的业务结构主要由履职任务决定，调整空间有限。因此，和商业银行不同，农业政策性银行经济资本管理的重点应为降低无效、低效的资本占用。这要求管理中心更好谋篇布局，提升风险计量技术，优化考核设置，使经济资本相关指标能够更准确反映实际风险收益情况，更有效激励分支机构建立资本节约意识；要求基层行花费更多时间进行项目择优，筛选出既满足履职要求与信贷要求，又具有较低资本占用的项目，实现资本节约型发展。
（六）形成“以用促改”的经济资本管理工作机制
提高资本利用效率的关键在于了解形成无效、低效资本占用的原因。相较管理行依靠数据分析与逻辑关系推演原因，经营行直接面对客户，更加了解项目细节，更易掌握实际情况，激励分支机构主动找问题、想办法，建立向上反馈的工作机制，将更加高效与长效。农业政策性银行经济资本管理应侧重于清理低效资本占用，因此需要更加重视发挥从下至上反馈的作用，形成“以用促改”的经济资本管理机制，在应用中发现和清理靶点，不断提升经济资本管理的适配性，更好服务履职发展。
注：
① 现行的《担保法》和《物权法》过于宏观，缺乏对担保物范围的界定和对具体担保物的列举。
② KMV模型只适用于上市企业，PFM模型与Credit Metrics模型对企业相关数据的质量与时间跨度要求较高，较难应用于中小微企业。
③ 根据2023年三季度银行间共享数据，中国农业发展银行中间业务收入占比为0.112%，国家开发银行为0.387%，中国进出口银行则为19.202%。
④ 例如，法国农业信贷银行在建行之初，资本十分薄弱，后向机构投资者与个人公开发行股票，所募资金在2018年达到股本的43.7%，极大地充实了其资本金；美国房利美公司可向财政部发行无投票权的优先股或向私营机构发布普通股；韩国产业银行在2017年通过发行新股使得总股本大幅增加8.2%；日本农林中央公库于20世纪90年代成立信托公司，对普通投资者、信农联和信渔联发行优先股和股票。
⑤ 根据中国农业发展银行2022年末数据，应付债券/负债合计为76%。
⑥ 美国信孚银行在1978年首创经济资本管理。
⑦ 由于风险不是遍历性的，因此统计损失的平均数无效，需使用审慎预防原则。遍历性是指，一个孤立系统从任一初态出发，经过足够长的时间后将会经历所有的微观状态。
⑧ 银行在进行产品定价时要遵循会计盈利原则，即贷款收益应补偿管理费用并覆盖所有风险因素。
⑨ 因为农业政策性银行设置了较低的资本成本率。
⑩ 并且，美国信孚银行在1978年首创经济资本管理并已证明其行之有效时，资本充足率标准还尚未问世，远在十年之后，巴塞尔协议Ⅰ才在瑞士签署。
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