「摘要」《碳排放权交易管理暂行条例》于2024年5月1日起施行，标志着我国碳市场体系已初步建成，相关政策要求已上升到国家立法的层面。随着未来市场逐步扩容，机制不断完善，我国碳市场发展潜力巨大，但目前受制于碳市场客观现实和政策性银行业务特殊性，农发行碳金融业务尚未发力。未来应科学把握我国碳市场的发展趋势，从“碳增信”“碳收益”“碳表现”“碳服务”等方向，引领信贷模式和客户服务创新。
「关键词」碳市场 碳金融 CCER
实现碳达峰碳中和既是我国的庄严承诺，也是着力解决资源环境约束、建设美丽中国、实现中华民族永续发展的战略决策。推动绿色转型发展，引导微观主体转变投资、生产、消费等行为，政府需要建立有效的激励机制，市场传递价格信号，优化资源配置。我国碳市场体系是有为政府与有效市场结合的产物，农业政策性银行作为连接政府和市场的桥梁，应积极参与我国碳市场建设，为绿色转型发展注入金融“活水”。
一、我国碳市场体系已初步建成
碳市场是为控制和减少温室气体排放，助力实现碳达峰碳中和目标的一种政策工具和市场机制。经过十余年的探索实践，我国碳市场体系已初步建成。2011年我国宣布在北京、湖北等7地开展碳排放权交易试点，2013年起地方试点陆续上线交易，2017年12月启动全国碳排放权交易市场建设，2021年7月全国强制减排碳市场正式上线交易，2024年1月自愿减排交易市场重新启动①，形成了强制减排与自愿减排的两轮驱动格局。2024年2月，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行，从原先的部门规章上升到专门的行政法规。我国碳市场的法律基础、政策框架、交易产品、运行机制、保障措施等关键要素已基本具备。
（一）“1+2+N”的政策框架。全国碳市场政策框架分为三层：一项总体性的法规，强制减排与自愿减排两个市场的部门规章，以及相应的配套文件（见图1）。
“1”指的是《条例》，这是我国应对气候变化领域第一部专门的行政法规，是我国碳市场最重要的上层制度文件。《条例》规定生态环境主管部门负责碳市场的监督管理工作，制定年度碳排放配额总量和分配方案；明确交易主体为重点排放单位及其他主体，界定碳市场交易产品的现货属性；明确不再新建地方碳市场，重点排放单位不再参与同行业的地方市场交易；全面加强对碳交易主体、碳交易活动及碳市场风险的监管力度。“2”指的是以生态环境部部令印发的《碳排放权管理办法》《温室气体自愿减排交易管理办法》，重点排放单位根据核查结果，购买碳排放配额、经核证的温室气体减排量，用于清缴其碳排放配额，实现两个市场的联动。“N”包括碳排放权和自愿减排量的登记、交易、结算管理规则等规范性文件，核算、报告、核查、认定等技术规范，以及年度分配方案等工作通知。其中，公布排放行业的核算技术指南、减排领域的核算方法学是新行业、新领域纳入碳市场的必要环节。
（二）“碳配额”“碳减排”两大交易产品体系。重点排放单位是国家碳排放的主要管控对象，承担清缴履约责任，是碳市场最主要的交易主体和最终需求方，向自愿减排企业或其它重点排放单位，购买核证自愿减排量（以下简称CCER）、碳排放配额②两类产品完成清缴（见图2）。
全国碳市场以两年为一个周期③，采取逐年核查碳排放量，事后发放配额，进行清缴的模式运行。每年3月底前重点排放单位编制上一年度的温室气体排放报告，报送省级生态环境部门，当年6月完成排放核查，2023年7月向重点排放单位发放了2021年和2022年的配额，2023年底完成清缴，未使用的配额可以结转到后续年度使用。大部分控排企业根据自身配额缺口，进行一次交易，完成清缴，这种模式使得交易集中在履约前，2022年全年成交量仅为5089万吨，2023年成交量为2.12亿吨，其中四个季度的交易量分别为2%、2%、25%和71%。CCER是用减排量冲抵排放量，既有助于生态产品价值实现，也在一定程度上降低排放企业的履约成本。
CCER是碳市场的重要补充产品，抵销比例不超过对应年度应清缴配额量的5%，以第一个履约周期为例，碳配额缺口约为1.88亿吨，碳配额交易量为1.79亿吨，CCER累计使用量为3273万吨。CCER与碳汇的不同在于：CCER同时包括增加碳吸收量和减少碳排放量两个方向，认证的要求更为严格，按照现行公布的方法学，目前人民银行碳减排支持工具的项目中的减排量大部分无法被认定为CCER。CCER运行以不扰乱碳配额市场价格为前提，主管部门可能会采取调节抵消比例、调整签发节奏等方式进行调控。
（三）全国市场+地方试点的两级架构。全国碳市场是在湖北、上海、北京三地试点的基础上建设起来的，湖北为全国碳排放权的注册登记机构，上海为全国交易机构，北京负责建设国家自愿减排和排放权交易注册登记系统。全国市场共纳入2257家年排放量在2.6万吨以上的发电企业，地方市场④涵盖20多个行业近3000家企事业单位，两者在覆盖范围上存在明显不同⑤，构成了错位并行的二级架构。地方试点碳市场还将存在一段时间，在扩大行业覆盖范围、实行总量控制、有偿分配、市场稳定机制等方面先行先试。
二、未来我国碳市场发展的重点方向
我国已明确“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”的发展目标，未来市场建设的重点方向有：
（一）碳市场覆盖范围逐步扩大。一是重点行业扩容管理。我国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业共占我国碳排放的四分之三左右，按照成熟一个、纳入一个的原则，优先将碳排放量大、数据统计基础好、产能过剩的水泥、电解铝、钢铁等行业纳入碳市场。二是不断丰富减排方法学。目前仅公布造林碳汇等四个方法学，按照《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》，未来将在农业、林业、建筑业、能源生产、废物处理处置等16个领域出台相应的方法学，行业主管部门将CCER机制作为一种产业政策工具，支持新兴产业发展，如生物柴油⑥。三是探索拓宽覆盖的温室气体种类，甲烷是第二大排放源，我国已出台《甲烷排放控制行动方案》，有望在自愿减排市场率先出台相关的减排方法学。
（二）碳市场交易更加活跃。目前由于交易主体行业来源单一、交易目的和特征趋同，对市场整体的流动性与活跃度造成影响。2023年碳配额成交量和成交额分别达2.12亿吨和144.44亿元，年换手率仅为4%，其中大宗协议交易占83.5%。未来将通过引入非履约企业和金融机构，在免费分配的基础上引入有偿分配制度等方式提升交易活跃度，但是不会像海外碳市场一样过度金融化，《条例》在碳衍生产品和交易方式方面的规定没有实质性突破。
（三）引入市场调节保护机制。为平抑价格大幅波动，全球大部分碳市场和部分国内碳市场设置了价格调控机制，建立市场稳定储备、成本控制储备、设置价格上下限、配额的储存与借贷机制等。北京试点碳市场规定了价格上限和下限，当市场碳价低于下限时，政府予以回购，当市场碳价高于上限时，政府组织配额拍卖配额，未来全国碳市场有望建立储备调控制度。（四）实现碳电联动。我国能源领域已经形成了碳交易、绿电交易、绿证交易⑦三种市场机制并行的格局。除发电企业外，其它高排放行业外购化石能源电力造成的间接碳排放是控排企业重要排放来源。根据新的《核算指南》，电解铝、水泥熟料生产企业使用可再生能源电力可以抵扣企业电力间接碳排放。因此，控排企业可以根据碳价和绿电溢价的具体价格高低，来选择不同的控排手段，是支付碳配额的碳价、采购CCER、采购绿电或是内部技术改造来减碳。
三、农发行碳金融的实践及困境
碳金融是指以碳配额、碳减排为媒介或标的的资金融通活动，农发行对碳信贷的主要模式有所探索，跑通了业务流程。在流动资金贷款方面，2021年福建分行采用国际林业碳汇（VCS）⑧收益权质押的方式，审批了系统首笔碳减排量质押贷款500万元，2022年4月山东分行审批了系统首笔碳排放权质押贷款400万元。在固定资产贷款方面，湖北、四川等地尝试在项目评估时合理测算未来碳汇收益，要求追加办理碳汇收益权质押。
目前银行业的碳金融产品创新多止步于“首单”，这主要受制于碳金融市场的客观现实。一方面，由于交易量活跃度不高，导致公允价值、抵质押率难以合理确定。另一方面，碳资产法律属性判定问题，尽管最高法院明确以碳排放配额、核证自愿减排量为标的的质押行为的有效性，保护了质权人的优先受偿权⑨，但是质押登记的具体主管部门和全国碳市场相应的登记机构目前尚未出台相应细则。
农发行发展绿色金融业务还有其特殊困境：一是拥有碳资产的企业大部分不属于农发行的主体客户群。八大排放行业均为制造业，大部分处于业务边界之外。二是碳资产价值无法覆盖客户融资需求，碳成本只占企业生产成本的一小部分，碳资产抵质押贷款额度主要集中在500万元至2000万元。在固定资产贷款中，企业碳资产价值与普遍的融资需求存在数量级上的差异。三是碳资产形成时点和贷款期限设置存在错配。企业出质或出售闲置的碳配额，在清缴前偿还贷款或回购配额，对贷款期限要求更为灵活。林业等碳减排企业定期将碳减排量核查认证为CCER产品，出售后形成收益，其操作周期与还款期难以完全匹配。
四、农发行碳金融模式服务创新方向
目前受制于碳市场客观现实、政策性银行特殊性、农发行产品客户结构，碳金融业务尚未发力。随着碳市场扩容、碳金融制度完善、碳减排企业加入，农发行业务空间将会明显改善。未来可以重点向以下四个领域探索创新：
第一，利用“碳增信”，将企业碳资产作为第二还款来源，解决融资担保难问题。重点在流动资金贷款中，挖掘企业的碳资产，采用与其它资产抵押担保、保证担保的组合方式，合理提高企业授信额度。在固定资产贷款中，追加未来CCER收益作为质押物。探索跨履约期碳配额质押融资模式，允许质押碳配额用于企业履约清缴，获得下期配额后足额质押，期间补充其它有效担保。探索滚动质押模式，当每期新配额下发后替换旧配额。
第二，抓住“碳收益”，以企业碳资产收益充实现金流，做实第一还款来源。探索银证企合作模式，为企业与证券机构碳配额回购交易提供融资支持。探索合同能源管理⑩模式，支持绿色服务企业为高排放企业提供技术改造，以未来的配额收益和节能收益作为还款来源。探索合同碳汇开发模式，为碳汇项目业主企业提供资金支持，以其与碳资产公司约定收益为还款来源，减少项目业主认证CCER的不确定性。
第三，关注“碳表现”，为优质减碳企业提供利率价格优惠。碳市场以行业平均水平为基准发放碳配额或测算减排效果，能效水平和碳排放强度领先的企业面临的转型风险更小，因此可以给予更低的风险补偿和利率水平。减排表现挂钩贷款是将贷款利率与其生产经营过程中的碳表现相挂钩,并随着企业碳表现的提升而降低。未来可以将企业能效水平、项目实际运行情况纳入贷款条件，探索碳表现或ESG表现挂钩贷款。
第四，做好“碳服务”，为碳市场提供交易、结算服务。目前碳配额市场登记机构与18家全国及地方性银行合作，建立结算渠道和多方对账机制，两年多来累计清算超过220亿元。随着CCER市场重新启动，未来林业、农业类项目不断增多，可以探索成为自愿减排市场提供交易结算服务方，接入碳市场登记和交易系统，完善银企直联、企业网银功能，为减排企业提供线上签约、交易、对账等服务。
五、几点建议
碳市场是规模最大、发展最成熟的环境权益市场⑪，开展碳金融业务对探索生态产品价值实现机制具有重要引领示范效应。农发行应科学把握碳市场的发展趋势，紧密关注碳金融最新实践，把碳金融业务模式创新作为优化信贷流程、延伸客户服务链条、提升自身ESG表现的重要举措。
（一）科学把握我国碳市场的发展趋势。目前全国碳市场仅覆盖火力发电一个行业、造林碳汇、并网光热发电、并网海上风电等四个方法学，未来市场规模和交易量将会长期持续快速增长。但是同时要区分碳排放覆盖量、减排量、交易量，交易价格、影子价格等概念，客观看待碳市场金融深化程度，科学测算市场发展空间。
（二）做大做强两大客户群。一是做大转型客户群。为实现碳达峰承诺，高排放企业加大转型发展力度，积极布局绿色资产。农发行可以利用绿色领域合作，切入传统业务转型，重点营销降碳减污扩绿协同治理的项目，抓住每一次碳市场扩容机会，挖掘涉农高排放企业节能改造、循环利用等投资需求，采购原料等流动资金需求。二是做强绿色客户群，将自愿减排市场作为重要发力方向，鼓励企业将环境效益认证登记为CCER产品，跟踪CCER方法学创新，重点关注农业、畜牧业、建筑业、交通业优质减排项目，将准公益项目拆分重组⑫，积极支持以CCER作为现金流的模式创新。
（三）鼓励试点地区先行先试。支持试点地区分支结构参加地方碳市场建设，接入地方绿色金融综合服务平台，及时掌握碳减排项目清单、控排企业融资需求，借鉴同业创新实践，推动碳金融新模式落地。
（四）加强碳金融能力建设。持续关注碳市场最新动态、银行同业的创新实践，探索建立碳配额、碳减排的估值方法，灵活设置质押折率，健全碳排放权贷后管理细则，加强CCER方法学的研究，审慎评估项目贷款未来碳汇收益。
注：
① 全国自愿减排交易机制于2012年开启，2015年进入交易阶段，2017年3月有关部门暂停了CCER项目备案，仅允许存量项目交易，2024年1月全国自愿减排交易机制重启。
② 目前全国碳市场碳排放配额（Chinese Emission Allowance，CEA）的具体交易产品为碳排放配额19-20、碳排放配额21、碳排放配额22三款；核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的产品为经核查登记的项目减排量。地方碳市场的交易产品形态类似，如福建市场的交易产品为FJEA和FFCER。
③ 目前全国碳市场已经顺利完成了两个履约周期，第一个履约周期是2019年至2020年，第二个履约周期是2021、2022年。
④ 包括北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳，福建。其中福建2016年列为试点。
⑤ 如天津试点碳市场的覆盖范围为石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸等行业年排放量2万吨以上的企业。
⑥ 《国家能源局关于组织开展生物柴油推广应用试点示范的通知》（国能发科技〔2023〕80 号）提出，“积极推进建立生物柴油碳减排方法学，推动将生物柴油纳入国家核证自愿减排量（CCER）机制。
⑦ 绿电以可再生能源电力产品为标的物的电力中长期交易，生产者与消费者直接签订交易合同，实现了绿电生产、传输、消费全流程闭环。绿证指可再生能源绿色电力证书（GEC），是国家对符合条件的可再生能源上网电量颁发的具有唯一代码标识的电子凭证，由国家能源局进行核发。绿电交易重点在于购买电力，绿证交易则是专门购买绿色证书。
⑧ 核证减排标准（Verified Carbon Standard, VCS）是国际第三方独立自愿减排机制，经认证签发的减排量（Verified Carbon Unit, VCU）可以用于国家自主减排承诺（NDC）、国际航空碳抵消和减排计划、其它自愿碳市场。
⑨ 2023年最高法院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》。
⑩ 合同能源管理（EMC）就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务方式。通常，绿色服务企业一次性出资进行技术改造，用能的企事业单位根据节能减排量分期向绿色服务企业支付。
⑪ 如排污权、用能权、用水权、节能量、绿色电力证书等。按照《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，推进排污权、用能权市场化交易。
⑫ 开发CCER项目要求满足额外性要求，即与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比，在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择，存在融资、关键技术等方面的障碍，但是作为CCER项目实施有助于克服上述障碍，且具有额外的减排效果。因此可以将项目建设内容进行拆分，将项目收益进行重组，设计合规的CCER项目贷款。
