「摘要」更好利用两个市场、两种资源，引进国际先进要素支持我国经济发展，是境内银行推进高水平对外开放，发展国际合作和竞争新优势的努力方向。本文分析主权贷款在过去四十多年中的发展历史、执行情况及趋势，以农发行实践为例，梳理“金融中介转贷”模式的流程、特点和优势，以及面临的挑战和前景，最后针对境内银行参与国际金融合作“引进来”和“走出去”提出政策建议。
「关键词」主权贷款 国际金融组织和外国政府贷款 金融中介转贷 国际金融合作 对外开放
农发行首次创新运用“金融中介转贷”模式，引入国际金融组织新开发银行主权贷款，并提供配套资金，精准滴灌涉农产业链恢复、农产品流通体系建设、农业农村基础设施建设等重点领域，加速后疫情时期涉农企业复工复产，促进农民增收和保障就业。该模式开拓了农发行支农资金筹集渠道、丰富了支农惠农金融服务手段。同时，推动农发行与国际金融组织的交流合作进入更宽领域、更深层次、更加务实的新阶段。
一、中国利用主权贷款的历史及趋势分析
（一）发展历史
本文重点研究中国政府举借的官方、非商业性的外债，具有以国家信用保证对外偿还的特征，即主权贷款。中国政府自1981年开始借用世界银行贷款，此后与国际金融组织和外国政府的金融合作不断深化。在改革开放起步阶段，这些优惠贷款不仅帮助我国引进先进科学技术、设备和管理经验，填补了国内的资金缺口，还促进了我国经济金融行业的对外开放。2002年财政部开始研究将主权贷款纳入预算管理，经逐步完善，形成了以《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》为基础的一系列管理制度，2023年出台《国际金融组织和外国政府贷款项目全生命周期管理暂行办法》，开展以贷款项目为基本单元、以信息系统为管理载体、以项目管理为脉络主线的全生命周期管理，为规范外债项目的实施提供了系统全面的制度依据。
（二）债务执行情况
从总量看，根据财政部数据，截至2022年12月31日，我国利用国际金融组织和外国政府贷款累计承诺额约1803.33亿美元，累计提款额约1478.07亿美元，累计归还贷款本金约942.31亿美元，债务余额约535.72亿美元，用于支持我国3865个项目。从债权人看，2022年末，多边开发性银行贷款余额占比77%，包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会、欧佩克国际发展基金等，以及双边外国政府贷款占比22%，如法国开发署贷款、德国促进贷款、以色列政府贷款等。从风险看，四十多年来，我国未发生主权贷款债务违约事件，维持了良好的国际声誉。2022年，国家外汇管理局统计的中国外债负债率（外债余额与国内生产总值之比）为15.5%，在国际公认的安全线20%之内，基于现金流和债务偿还能力分析，中国发生主权债务风险的可能性极低。
（三）趋势变化
随着我国经济实力的不断增长和金融市场的日益成熟，我国在“引进来”和“走出去”方面均有所变化。一是境内主体引进资金方面，转贷实施机构更加多元。越来越多中央企业和金融机构参与到主权贷款的转贷中来，金融机构由主要是中国进出口银行实施转贷，拓展到中国农业发展银行、中国建设银行、中国投融资担保股份有限公司、华夏银行股份有限公司等多家机构，区域性中小银行和投资公司也在更加积极地参与到转贷机构的选聘中来。二是债权人类型方面，多双边机构有所分化。根据世界银行统计的国际债务数据，2012-2022年我国官方利用长期外债余额呈下降趋势，特别是双边贷款余额近十年共减少约68%，相较而言，多边开发银行对我国的长期主权贷款维持相对稳定，余额在350亿美元左右①。三是中国参与国际金融组织建设更积极。我国是世界银行和亚洲开发银行的主要股东，但投票权分别为5.42%和5.44%，权力分配的公平性和均衡性上表现较差。随着中国在金融领域影响力的提升，2013年10月我国倡议在北京设立亚洲基础设施投资银行，2014年7月在上海设立新开发银行，增加发展中国家的代表性和发言权。四是投向领域逐步向适应气候变化、农业农村等领域转变。主权贷款主要用于公益性和公共基础设施建设等领域，前期政府主导的项目以铁路、公路、机场、港口、教育、医疗等重大基础设施项目为主。近年来国际金融组织的投资逐步投向乡村振兴、绿色生态、社会民生和支持中小企业发展等领域。
二、金融机构参与主权贷款的模式、特点及案例分析
（一）金融机构参与主权贷款承担的角色和业务模式
财政部第85号令第九条规定，财政部可以将贷款转贷给省级政府、国务院有关部门、中央企业、金融机构等使用，明确了金融中介转贷模式的合法性。以境内银行为研究对象，按照银行承担的责任不同，主要分为两种业务模式：第一种是代理模式，境内银行作为代理银行，为项目实施单位提供提款、贷款偿还等环节中的结售汇、国际收支申报、登记台账等基础服务，不承担信用风险，属于表外业务，收取中间业务手续费。第二种是金融中介转贷模式，境内银行作为项目实施单位，与财政部签署《转贷协议》，直接参与外资引进和偿还，选取转贷子项目，承担还款责任，属于表内业务。业务流程主要包括：初筛目标客户融资需求申请立项、纳入发改委备选项目规划、参加财政预算评审、接受国际组织尽职调查、项目前期甄别、参与国际谈判磋商、签约转贷协议、债券质押担保、申请资金、提款、外债登记（如需）、遴选子项目并签约投放、使用资金、接受绩效评价和专项审计、付息还本等多个环节。
（二）金融中介转贷模式的特点和优势
金融中介转贷模式与代理模式相较，发挥着境内银行与国际金融组织、政府部门、借款企业的桥梁和纽带作用，银行具有现金流更充裕、贷款管理更专业、资金运用更灵活的特点和优势。一是有效减轻财政还款负担。当前，我国部分地方政府债务承压，受预算管理和债务限额控制，可能出现前期已纳入规划的项目无法落地等情况。相较而言，金融中介机构通常具有较强的资金实力和盈利能力，不依赖财政收入还款，能够一定程度上减轻财政负担。金融中介转贷模式下，金融机构需承担还款责任，这意味着在遴选子项目时，会按照国际《贷款协定》约定的标准，自选项目、自担风险，通过市场化运作方式，充分评估借款企业能否产生充分现金流，例如采用生态环境导向的开发模式（EOD）“造血式”帮扶，将公益性环保事业与营利性产业园“肥瘦搭配”，保障第一还款来源，结合贷款受托支付、销售收入回笼等管理手段，使项目具有更强的财务可持续性。
二是发挥金融机构专业优势。境内银行一方面熟悉境内产业、土地、环保、投资管理等法律法规和金融监管政策，另一方面具有强大的金融服务网络和丰富的客户资源储备，承接转贷项目可实现“穿透式”管理的专业优势。从贷前客户尽职调查、缺口测算、确定贷款条件，到贷中独立审查和风险披露，到审批签约后资金支付管理，再到贷后存续期管理，抵质押物等监管，境内银行可从海量项目储备库中筛选、甄别优质子项目，开展信贷全流程标准化管理，充分发挥银行专业化甄别能力和管贷优势。
三是发挥主权贷款撬动作用。国际金融组织的主权贷款审批周期较长，通常需2-3年，贷款期限通常为15-20年。相比之下，我国中小企业平均寿命仅约2.5年，资金需求和供给期限存在一定错配。在金融中介转贷模式下，境内银行对主权贷款资金的运用更加灵活，较低成本的长期外债也可用于1年期的流动资金贷款、贸易融资等短期融资需求，到期后可将资金循环使用。银行可以根据市场变化和项目进展情况，及时调整贷款规模、期限、利率等条件，视情况提供配套融资，弥补资金缺口，发挥“四两拨千斤”的作用，撬动更多资金和资源投入，确保项目的顺利落地。
（三）农发行项目实践
2020年，新冠肺炎疫情冲击下，农发行采用“金融中介转贷款”模式，申请新开发银行主权贷款21亿元人民币，旨在应对新冠肺炎疫情中优先开展的经济恢复工作。截至2024年2月，农发行发挥金融服务深入县域涉农企业的比较优势，利用转贷款惠及山东、广西、安徽、江苏、四川、浙江、江西共7个省的21个涉农子项目，用于支持农业生产恢复、农产品冷链物流、农村基础设施建设等重点领域。首轮子项目在18个月执行期内，共维持和新增就业约3.9万个，带动产业供应链上下游销售额16.4亿元，带动弱势群体增收35.4亿元，实现金融帮扶“精准滴灌”，助力抗疫减贫增收。该项目案例在中国国际扶贫中心、世界银行等7家机构联合举办的“第三届全球减贫案例征集活动”中荣获“最佳案例奖”，供发展中国家学习借鉴。
三、参与国际金融合作对境内银行的意义
（一）以制度“软联通”对标国际规则
习近平总书记在党的二十大报告中强调，“推进高水平对外开放”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型对外开放”。境内银行需接受国际金融组织对银行内部公司治理、财务状况、信贷政策、绿色金融等项目评估及管理能力的尽职调查，并在项目实施过程中内嵌国际金融组织相关管理要求，促使境内银行主动与国际规则接轨。例如借鉴世界银行发起的《赤道原则》、环境与社会管理ESG框架、招投标和选聘等采购政策、性别平等与社会保障政策等，促进境内银行学习借鉴国际先进管理理念，完善内部管理制度，为境内银行与国际市场接轨打下基础。
（二）以“双循环”拓宽银行筹资渠道
国际金融组织贷款是一种境内银行拓展中长期资金来源的渠道，主权贷款期限最长可达35年，平均期限在20年左右，且可设置3-5年的宽限期，定价根据不同币种的贷款期限、市场风险溢价加收固定或浮动利差，币种多以美元、欧元为主，近两年有部分国际金融组织增加了人民币币种的主权贷款。一般会收取0.25%的先征费和0.25%的承诺费，国际金融组织主权贷款整体具有金额大、期限长、利率较低的优势。在存款、发债等筹资方式以外，为银行金融机构开辟更多元化的筹资渠道。
（三）以“绩效目标”引导发挥资金效益
为有效发挥国际金融组织主权贷款的作用，在项目申报、立项审批、贷款签约时均树立了衡量环境和社会效益的“绩效指标”，指导境内银行对子项目设立选贷标准，衡量项目投入与产出，将主权贷款资金用在刀刃上，“精准滴灌”到高度契合战略目标和环境社会效益突出的项目中。这就引导金融机构将绩效目标穿透到整个项目实施的全过程中和各相关主体，通过子项目筛选、中期报告、完工报告、外部审计、第三方绩效评价等方式和手段，以绩效目标为导向，引导金融机构更加注重支持项目的成效，充分发挥资金的社会效益。
（四）以“务实合作”提升国际影响力
境内银行可通过金融中介转贷款这种务实的项目合作，把“引资”与“引智”有机结合起来，将国际资本、国际先进技术不断向实体经济传导，从中发挥桥梁作用。同时，以此为契机，国内银行与国际金融组织可逐步建立长期的“合作伙伴关系”，对外传播我国金融机构与国际金融组织合作的成功案例，不断提高境内银行在国际金融市场上的影响力和竞争力。
四、金融中介转贷在实践中的挑战
（一）境内银行开办转贷业务盈利点不确定
2022年3月起，美联储持续加息，至2023年底加息幅度超525个基点，国内信贷资产以人民币计价计息，而外债通常使用美元或欧元，金融中介机构和承贷主体需承担汇率和利率风险。期限上，“长债短用”的转贷业务利差较小，主体上，支持中小企业时风险暴露较高，加之境内银行可能办理债券质押或资产抵押，受国际、国内两个市场波动影响因素较多，能否实现财务平衡乃至盈利存在一定不确定性。
（二）“非主权”等多元合作模式逐步发展
我国主权贷款项目管理职责集中在财政部和发改委，同时也涉及人民银行、外汇管理局、审计署等多部门。金融机构申请主权贷款项目需严格遵循各监管部门的规章制度、行政性规范、政策性文件等，存在流程环节较多、周期较长、贷款落地与项目用款时间不匹配等问题。而“非主权”转贷和“联合融资”合作模式的市场化程度高，实施也更加便利。非主权贷款也称国际商业贷款，国有商业银行可向国家发展计划委员会申请举借中长期国际商业贷款，并向财政部进行备案即可。联合融资模式是指国内银行与国际金融组织按照各自的信贷制度和流程对同一个项目进行融资支持，信贷调查和审批手续相对独立，共担信用风险，管理要求相对简单。近年来，亚行、亚洲基础设施银行、新开发银行的私营部门也在尝试与境内金融机构开展非主权贷款合作。
（三）国际金融背景的专业人才仍有较大缺口
国外贷款项目法律文书通常选择适用第三国法律，如英国法或香港法，国际谈判、项目评估和完工报告等工作语言是英文，这对境内银行的人才队伍提出了更高要求。越来越多的境内银行申请转贷款时，内部管理机制可能尚不完善，需要配备与国际金融市场接轨的专业涉外律师、风险评估专家、绩效评价专家等，同时，需要熟悉跨境金融交易实践操作的复合型人才，进行具体的套期保值、账务处理、数据披露和监管报送等，帮助银行防范法律和合规风险。
五、政策建议
为助力境内银行服务促进“双循环”新发展格局，鼓励有能力的境内银行参与国际金融务实合作，本文提出如下建议：
（一）创新国际合作模式
当前国际金融组织与境内银行的交流合作愈加频繁，建议银行不断创新合作模式，通过转贷款、联合融资、委托代理、知识分享等多元化方式开展合作，境内银行也可参与非主权贷款的转贷，吸引更多外资支持我国重点项目、重点领域。同时更加积极推动外债以人民币计价签约，促进人民币在跨境投融资中使用，助力人民币国际化。充分发挥比较优势，寻求国际组织优先战略与境内银行主责主业、“五篇大文章”等重点领域的交汇点、契合点，挖掘与国际金融组织合作潜力，做好外资“引进来”的桥梁和纽带。
（二）完善内部管理机制
转贷业务周期长、实施标准高，对境内银行提出更高的管理要求，涉及资金管理、利率定价、项目评估、项目实施管理等多个方面、多个部门、多个分支机构，银行需要针对转贷项目建立有效的内部管理机制，对转贷形成的外债建立风险管理措施，强化项目管理、落实还款资金来源、担保机制、衍生品工具等，避免无法偿还外债造成的债务风险和声誉风险，更加安全、有效地实施转贷项目。
（三）深化政银交流协调
建议境内银行与政府各有关部门围绕国际金融组织和外国政府贷款项目加强沟通。由政府部门统筹规划“主权”与“非主权”贷款的总量和结构，加强对境内银行的帮助和指导。财税方面，可给予境内银行转贷业务一定的优惠政策，如减免部分增值税、所得税、降低债券质押比例、减少资本占用等，以降低银行的运营成本。
（四）加强专业人才培养
人才是境内银行实现高质量发展的重要战略资源，建议境内银行贯彻新时代人才发展战略，聚焦国际金融、项目管理、风险评估等多个专业方向，培养高素质复合型的人才。通过国际会议、实地调研、联合研究等方式，强化国际交流合作与信息共享，探索建立境内银行与国际金融组织的人才输送和流动渠道，加强对高素质专业人才的引进和交流培养。
（五）探索“走出去”的有效路径
基于本文分析的金融中介转贷模式在主权贷款“引进来”过程中的优势，建议在有条件的情况下，我国金融机构在“走出去”和参与“一带一路”国际合作的过程中，也可运用转贷、联合融资、委托代理等模式与国际金融组织和境外金融机构开展合作，以此传播我国在服务实体经济、支持减贫脱贫、绿色低碳转型等方面的发展经验和先进技术，增进跨国金融同业的交流互鉴，推动人民币国际化，促进更多发展中国家共同发展和繁荣。
注：
① 数据来源：世界银行国际债务数据库
