「摘要」2023年9月，国务院印发《关于规划建设保障性住房的指导意见》，在配租型保障性住房的基础上，拓展了配售型保障性住房的新路，给政策性金融机构带来新的业务机会。本文通过梳理我国保障性住房体系建设历史沿革脉络、比较典型国家和地区的政策性住房金融制度、系统回顾农发行支持住房保障的历史和现状，提出保障性住房建设对农发行业务发展的机会和建议。
「关键词」保障性住房 政策性金融 三大工程 住房体系建设
在我国保障性住房体系建设的发展历程中，政策性金融发挥了重要支撑作用。回顾历史，农发行在金融服务保障性住房建设的不同阶段皆展现了独特价值，体现出政策性金融支持国家重大战略的使命担当。伴随着配售型保障性住房政策的进一步完善，如何把握住时代的机遇与挑战，发挥政策性金融工具箱优势，值得深入探析。
一、我国保障性住房体系建设发展历程及特征
（一）保障性住房体系发展历程
保障性住房制度是指政府根据法律或政策规定，提供合适的优惠住房，帮助住房困难的中低收入家庭通过购买或租赁满足基本的住房需求的住房社会保障制度。我国1994年首次明确提出经济适用住房，此后，保障性住房体系经历了经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房（简称“公租房”）、棚改安置住房和保障性租赁住房、共有产权住房、配售型保障性住房等多种供应形式变迁。从“十一五”到“十四五”的近二十年，是我国经济取得极大发展的时期，也是我国保障性住房建设取得突破性发展的时期。在此期间，我国逐步形成以政府主导、市场驱动的保障性住房供应体系，住房保障对象逐步扩容，保障性住房类型由以经济适用住房为主的配售型保障房逐步过渡到目前以保障性租赁住房、公租房等为主的配租型保障房和配售型保障性住房，逐步实现“租购并举”。
（二）保障性住房的发展特征
总的看来，近二十年来我国保障性住房种类不断丰富，保障性住房建设的责任、保障对象、支持政策等不断完善，租购并举的住房保障体系初步建立。一是政府承担主体责任。“十一五”规划纲要、“十二五”规划纲要和“十四五”规划纲要均强调了政府承担保障性住房建设的主体责任，具体实际操作和落实中，相关文件明确了由省级负总责，市县抓落实。二是保障对象不断扩展。随着保障性住房建设初具规模，配租型保障性住房保障对象不断扩展，保障范围持续扩大。从廉租房面向城镇低收入家庭到公租房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭，再到保障性租赁住房的不设收入门槛，面向新市民和青年人。三是支持政策不断完善。保障性住房建设需要各方面政策支持，多年来，国务院相关部门出台了一系列财税、土地、金融等政策。在融资政策上，支持发行保障性租赁住房不动产投资信托基金（REITs），保障性住房贷款可用于土地划拨成本；在土地政策上，支持利用非居住存量土地建设保障性租赁住房和配售型保障性住房。
二、国内外金融支持保障性住房经验
（一）国外政策性住房金融支持保障性住房建设经验
1.新加坡组屋及中央公积金支持实践。新加坡在独立之前即已建立公积金制度，1955年，新加坡出台《中央公积金法》，并成立中央公积金局负责运营管理。1960年，新加坡颁布《建屋发展局法》，成立建屋发展局负责向所有有住房需求的人提供配有现代设施的体面居所。从那时起，建屋发展局为解决新加坡人的住房问题，不断建设组屋。同时，公积金开始为组屋建设提供资金。新加坡组屋制度的发展，离不开中央公积金强有力的政策支持，这给我国提供了启发。我国住房公积金制度自2002年起，即不允许发放保障性住房开发建设贷款，2009年曾短暂限制在部分项目内进行试点，但此后并未推开，住房公积金对于解决居民住房问题的作用始终停留在消费端。
2.香港公屋及金融支持实践。香港住房供应主要分为公营房屋和私人房屋，公营房屋约占44%，私人房屋占56%左右。其中，公营房屋均为政府新建，分为公屋和居屋。公屋是用于出租的公共租住房屋，居屋是低价出售的资助出售单位。1958年，香港成立屋宇建设委员会，负责为贫困家庭建设只租不卖的廉租住房。1972年，开始实施十年建屋计划，1973年成立房屋委员会，负责推行公营房屋计划。此后，香港推出了多项房屋计划，包括居者有其屋计划、长远房屋策略、自置居所贷款计划、租者置其屋计划等，致力于改善居民住房条件。2002年，受金融危机影响，香港公营房屋计划大多停止。2014年，香港再次推出十年长远房屋策略。在金融支持上，香港主要通过住房抵押贷款支持居民购买自有住房。住房抵押贷款分为私人房屋贷款和公营房屋贷款。此外，1997年，成立香港抵押贷款公司，负责发行抵押贷款证券，为商业银行提供充足的流动资金。内地的房地产制度部分学自香港，特别是预售和抵押住房贷款等，但香港住房制度在发展过程中，反而因为经济和房产商绑架，导致公屋供给不足难以满足居民住房需求。
3.美国金融支持住房实践。20世纪30年代，美国启动公共住房建设，以满足中低收入群体住房需求，但制度出台不久即遭阻力，之后几十年，公共住房建设基本停滞，主要通过财政补贴低收入群体，针对其他群体，美国主要通过住房金融政策予以支持。美国的商业银行、社区银行、私人贷款公司、储贷协会等都可以发放个人住房抵押贷款。除此之外，美国最为世人所知的是由房利美、房地美发行抵押贷款支持证券，为个人住房抵押贷款提供资金支持，并在抵押贷款支持证券基础上发行债务担保凭证和违约互换等金融衍生工具实现风险转移和分散。美国主要通过商业银行等市场化机构面向居民提供住房金融产品，政策性住房金融机构主要为商业银行等提供流动性和资金支持，这一模式长期运行，虽然出现过危机，但至今仍然运行良好，在促进改善居民居住条件的同时有效降低了政府支出责任，是一个全新的体系和视角，值得研究。
4.德国的社会住房及金融支持实践。二战后，德国住房短缺严重，1950年，德国颁布《住宅建设法》，政府通过大力支持社会住房建设、发展住房合作社、开发商建房等多渠道供应住房，不断满足人民住房需求。住房体系上，德国分为社会住宅和私有住宅，社会住宅在一定年限内按照政府要求以低于成本租金的价格面向低收入家庭等出租，超出年限后即转变为私有住宅。在租金价格上实行管制，限制房东提高租金。德国的住房金融多元，商业银行、储蓄银行、合作银行、住房储蓄银行等相关机构均有参与。其中，商业银行、储蓄银行等机构主要提供个人住房和建房贷款。除此之外，还发展出独具特色的住房储蓄银行，主要通过居民自愿参加、先存后贷、封闭储蓄、互助贷款帮助住房储蓄客户积累资金，申请低利率住房贷款，购买自有住房。德国政府对住房储蓄给予奖励和免息政策。德国通过一系列政策，保持住房价格长期稳定，稳定了居民的住房预期。德国在解决居民住房问题上取得的成效，成为世界的典范，特别是关于租赁住房的一系列政策，值得我国学习借鉴，补齐租购并举的住房体系中租的短板。
（二）我国金融支持保障性住房建设情况
1.配租型保障性住房融资。①银行业金融机构信贷支持。廉租房、公租房都是政府投资，土地由政府划拨，主要资金需求是建安资金。政府可向商业银行等申请公租房建设贷款，同时2009年还开展了住房公积金支持保障性住房建设试点，部分项目通过住房公积金项目贷款获得低成本建设资金。此外，根据《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称22号文），各地发展保障性租赁住房，按照规定，银行业金融机构可以发放保障性租赁住房自持长期贷款。②发行各类债券。公租房、保障性租赁住房可发行地方政府专项债券。按照22号文规定，银行业金融机构可以发行金融债券；保障性租赁住房建设运营企业可以发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等；企业可将运营的保障性租赁住房物业抵押，发行住房租赁担保债券。通过各类债券，大大拓展了保障性租赁住房的筹资渠道。③发行租赁住房REITs。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，将保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围。同时期，证监会会同国家发改委联合印发《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，保障性租赁住房REITs试点正式启动。
2.配售型保障性住房融资。①银行业金融机构信贷支持。2023年9月，国务院印发文件，部署规划建设配售型保障性住房。相关银行可以按照市场化、法治化原则，发放保障性住房开发贷款，专款专用、封闭运行。配售型保障性住房土地以划拨方式供应，对于银行来说，需要在现有的商品房开发贷款基础上，创新设立新的贷款品种，满足相应贷款管理、风险评级等需要。②发行地方政府专项债。据最新要求，国家发展改革委、财政部已经将保障性住房纳入地方政府专项债支持领域，同时可用作资本金。
（三）我国保障性住房体系金融支持难点和问题
1.保障性住房筹建资金总缺口较大。发达国家建立了完善的市场化住房金融制度，尤其是通过发行抵押贷款证券向公开市场融资，吸引了全世界的长期、稳定资金，满足了住房建设和消费的资金需求，如美国每年发行抵押贷款证券达3万亿美元左右。对于我国来说，保障性住房建设的资金来源主要是政府，随着我国保障性住房覆盖面扩大，保障性住房资金需求也越来越大，但财政收入增加速度有限，政府拨款、土地出让金短期内不会有太大提升，仅靠政府财政资金支持远远不够。
2.配租型保障性住房融资难度更大。配售型保障性住房可以在短时间内销售出去，能够比较方便地获得商业银行的贷款，融资难度较小。配租型保障性住房融资面临困难，对于廉租房、公租房来说，租赁对象为中低收入家庭，租金水平较低，有的城市租金收入难以覆盖住房维修养护资金，只能依靠政府投入；对于保障性租赁住房来说，资金投入回收期限长，有的超过20年，仅靠商业银行贷款难以支持。国外大多数国家通过REITs面向公开市场融资支持，与之相比，我国配租型保障性住房资产证券化尚处于起步阶段，目前仅成功发行4支产品。此外，对于配租型保障性住房建设，地方政府不但要承诺长时间内维持低租金，还要为此放弃卖地收益。
三、农发行金融支持住房保障的历史与现状
（一）农发行支持住房建设初步探索
2009年，经银监会批复同意，农发行开办县域城镇建设贷款业务，贷款用途限定为城镇基础设施、文化教育卫生和环境设施、便民商业设施和农民集中住房（包括农民集中居住区、棚户区、泥草房等）改造工程建设。农发行棚户区改造贷款业务正式开办，并在农民集中住房改造建设等领域初步开展实践。
（二）支持棚户区改造业务取得显著成绩
2015年6月30日，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》正式发布，标志着农发行大规模推动棚户区改造贷款业务，棚户区改造贷款在2015年至2018年取得飞速发展，贷款余额增长显著。依据2018年10月8日国务院第27次常务会议精神，只有纳入地方政府隐性债务的棚改在建项目，金融机构才能在不新增隐性债务的前提下继续提供贷款，农发行对于采用政府购买服务模式的棚改项目，及时将信贷政策调整为“停、续、缓”。
（三）开启保障性租赁住房转型新阶段
棚改贷款政府购买服务模式叫停后，农发行积极谋求转型发展，响应党中央国务院号召，加大对保障性租赁住房的信贷支持力度。按照22号文的要求，农发行发布相关政策文件，明确支持县域（包括县级市、城市郊区郊县）范围内及其他城市在集体经营性建设用地、涉农产业园区配套用地范围内的保障性租赁住房建设。
自业务开办以来，农发行深入服务各级地方政府部门，积极参与保障性租赁住房项目融资方案设计，支持地方政府探索采用集体经营性建设用地、产业园区配套用地、存量闲置房屋、集体土地、企事业单位自有闲置土地建设保障性租赁住房，多渠道提供保障性租赁住房房源。住建部于2023年第77期《建设工作简报》中对农发行支持保障性租赁住房的成果和经验在全国住建系统进行了推广和宣介。
（四）“三大工程”工作全面开展
2023年4月28日、7月24日，中央政治局会议两次强调要积极推动城中村改造，加大保障性住房建设和供给，习近平总书记在中央金融工作会议、中央经济工作会议上多次强调加快推进“三大工程”建设。国务院先后召开3次电视电话会议部署“三大工程”工作，多家部委和金融机构参与其中。农发行作为服务国家宏观调控的重要载体，充分发挥政策性金融工具作用，承接“三大工程”政治任务准备充分、行动迅速。农发行从组织领导，到制度建设，风险防控，做出一系列举措。尤其是城中村改造专项借款方面取得显著成绩。“三大工程”之中，保障性住房建设是重中之重，也是农发行未来发展的重要突破口。
四、保障性住房建设对农发行业务发展的机会和建议
（一）将保障性住房业务作为农发行业务新的增长点
棚改贷款购买服务模式叫停以来，农发行尝试了多个业务转型方向，陆续在配租型保障性住房、老旧小区改造等领域发力，但规模有限。国家推进“三大工程”工作以来，目前已在城中村改造专项借款方面取得一定成绩，但从持续业务增长考虑，推动配售型保障性住房建设开发贷款，将为业务发展带来持续性增长。
《国务院关于规划建设保障性住房的指导意见》印发后，多次中央会议均作出明确部署，业界普遍认为，部署建设保障性住房预示着“新房改”即将到来。当前，各地保障性住房建设总量不大，正可以把握有利时机，通过投入贷款资金支持，有效拓展各城市保障性住房建设业务关系，培育新的业务增长点。随着时间推移，全国保障性住房建设任务量将得到比较大的增长，5年后，保障性住房建设有可能达到商品住房供应的20%，总投资将达到近1万亿元以上，相应开发贷款需求也将达到7-8千亿元，这将成为农发行新的业务增长点。
（二）充分结合农发行支持保障性住房建设的比较优势
相对于其他银行业金融机构，农发行具有政策性的独特业务优势。一是与政府部门联系紧密。农发行作为政策性银行，始终以执行国家意志，服务当地经济社会发展为己任，与有关部委和地方政府保持密切合作关系。二是提供低成本融资。农发行的主要资金来源是发债、人行再贷款、PSL等结构性货币政策工具，是稳定的长期低成本资金。三是项目库管理科学。农发行对贷款项目实行项目储备管理，通过项目一级库审核、二级库落地转化的操作模式，可以实现贷款项目从严把关、全程培育、择优支持。四是组织机构扎根一线。农发行现有省级分行31个、地市级分行309个，县级支行1686个，深耕基层，能够提供贴近金融服务。
（三）明确农发行支持保障性住房的重点
当前，农发行支持保障性住房建设仍然存在对项目现金流要求高，缺乏下游个人住房贷款支持以及担保不足等问题，需要深入分析，找准业务突破点，寻求新的爆发性增长可能性。
1.充分运用低效闲置土地。闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地相对于其他土地具有明显的比较优势，特别是在超大特大城市，这些土地往往位置好、区位佳，是建设保障性住房的绝佳选择，应当成为未来保障性住房建设的重点，也可以成为银行业金融机构发放保障性住房开发贷款的优质标的。农发行没有房地产开发贷款的历史包袱，可以从政策制定开始，充分研究闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房与新供应用地建设保障性住房的区别和特点，建立起符合存量土地建设保障性住房的开发贷款管理办法，更好满足各地保障性住房贷款需要。短期来看，有的城市在将现有存量在建保障性租赁住房等转变为保障性住房，农发行在优化保障性住房开发贷款政策时，应充分考虑此类情况，给予有效支持，形成农发行争取其他贷款的特殊政策性优势。
2.运用央行再贷款收购存量商品房。4月30日中央政治局会议提出，“继续坚持因城施策，压实地方政府、房地产企业、金融机构各方责任，切实做好保交房工作，保障购房人合法权益。要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展”。5月17日，国务院明确可通过收购商品房用于保障性住房政策。各有关部委正在陆续起草出台相关政策文件，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方收购已建成存量商品房用作保障性住房。
在此关键时间节点，农发行应立足前期支持保障类住房优势，开辟拓展业务领域，支持收购存量商品房作为保障性住房建设，充分运用央行再贷款。同时，优化产品体系，将“三大工程”之一的保障性住房开发贷款（用于新建保障性住房）、保障性租赁住房业务与收购存量商品房用作保障性住房贷款（包括配租型和配售型）进一步梳理，厘清新老业务关系，明确各类贷款条件，为后续分支机构开展营销对接打下坚实基础。
