「摘要」我国政策性银行成立30年来，在服务国家宏观战略和推动经济发展等方面发挥了重要作用，已成为经济体制中不可分割的组成部分。然而国内至今仍未出台专门的政策性银行法律，政策性银行的法律地位与其在社会主义市场经济中构成的重要法律关系不匹配。本文以马克思主义法治理论及其中国化的最新成果——习近平法治思想为理论依据，从法理学视角探析政策性银行立法的基础，并从多维度提出政策性银行立法的路径选择。

「关键词」政策性银行 立法 法理学 依法治国

金融是国民经济的血脉，政策性银行作为金融系统的特殊角色，是走好中国特色金融发展之路、建设金融强国的重要生力军。习近平总书记在中央金融工作会议上的讲话指出，“要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度，不断适应金融发展实践需要。”当前，在农发行迎来成立30周年之际，推动政策性银行立法，既是强化政策性金融职能作用、推动建设金融强国的内在要求，也是深入贯彻习近平法治思想、践行党领导全面依法治国方略的必然选择。

一、政策性银行立法的背景与现状

（一）政策性银行的相关法规沿革。政策性银行自成立以来，在配合宏观经济政策落地、解决薄弱环节有效投资不足等方面发挥了积极作用。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，政策性银行承担的战略任务与经营形势也不断变化。2015年4月，国务院公布了同意三家政策性银行改革实施总体方案的批复，明确提出政策性银行要坚持政策性业务为主等要求。2017年11月，银监会发布了三家政策性银行监督管理办法，对各政策性银行的市场定位、公司治理、风险管理等方面做出了制度规定。此外，国务院各部委、人民银行、金融监管总局等部门也在各类政策文件中对政策性银行的经营重点、投资方向、监管要求提出了规定，这类政策文件、行政规章形成了对政策性银行法律法规体系的重要补充，共同构成政策性银行的法律关系依据。

（二）政策性银行立法的现实紧迫性。目前我国对政策性银行没有专门予以立法，除了遵循国务院及有关部门制定的行政法规、规章和规范性文件外，政策性银行也适用《银行业监督管理法》《商业银行法》等相关法律中的通行法则，这与政策性银行在市场经济中承担的特殊法律关系不匹配。一方面，由于分散的法规存在法律位阶较低、系统性和制度刚性不足等缺点，容易导致政策性银行经营中出现职能定位不清、业务边界与导向模糊等问题。另一方面，《人民银行法》等大多数法律对政策性银行与其他金融机构采取普适性的监管规则，对政策性银行针对性和特殊性的考虑不足，不利于监管安排。在专门法律缺位的情况下，政策性银行的机构定位、业务范畴、层级职能等要素没有上位法律的权威界定，容易产生业务范围与商业性金融重叠、同业无序竞争等问题，进而降低金融资源整体配置效率。因此，亟需通过政策性银行立法，进一步打通政策性银行在业务领域、市场效率等方面存在的制度障碍与边界模糊问题，最大化地发挥政策传导作用。

（三）政策性银行立法的现实必要性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。将全面依法治国理念贯彻到市场经济运行的各个领域是建设高水平社会主义市场经济体制的必然要求，尤其是在政策性银行深度介入的存在要素禀赋缺陷、高公益性低收益性的市场领域，更需要通过立法来保障公平交易、畅通政策传导机制。从宏观视角看，通过政策性银行立法，打造权责清晰、监管有效、审慎稳健的政策性银行法律法规体系，使得政策性银行更好地发挥融合有效市场和有为政府的作用，有利于完善具备适应度高、竞争力强、普惠性广的现代金融体系。从微观视角看，通过立法明确政策性银行的法律属性和权利义务，对其业务经营边界、资本补充机制、监管要求等内容进行法律界定，有利于厘清其与商业性金融的关系、优化监管体制，进一步推动治理能力与治理水平现代化。

二、政策性银行立法的法理学基础

（一）政策性银行立法深刻体现政治与法律的人民性。马克思主义法学理论认为，法律是统治阶级共同利益决定的意志表现。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民是一项根本的宪法原则，社会主义法治最本质的属性是人民性，同时社会主义法治核心价值体系也是“以人民为中心”的价值体系。政策性银行自设立以来就致力于服务经济社会发展的关键领域和薄弱环节，资金投向具备高度的正外部性、公共性与普惠性，与生俱来地具备“人民性”特质。加快政策性银行立法，从根本上优化政策性金融资源在服务国计民生重大战略等领域的配置效率，充分体现了立法在维护人民权益、增进人民福祉等方面的作用，既契合金融工作政治性与人民性的要求，也符合“以人民为中心”立法理念的根本要求。

（二）政策性银行立法具备法权关系基础。马克思主义法权关系理论认为经济关系决定法权关系。在我国，经济法权关系反映的是中国特色社会主义市场经济体制，金融体制也是法权关系的映射。政策性银行具备市场和政府的桥梁、战略落地的工具、宏观调控的手段等多重身份，其在社会主义市场经济中承担的经济关系决定了其立法的必要性。一方面，政策性银行具备建立法权关系的政策基础。近年来，党中央、国务院多部门、金融监管总局、人民银行等多个机构发布要求政策性银行加强重点领域金融供给、防范化解金融风险等政策。在当前有较多针对政策性银行的行政法规、部门规章已经出台实施的条件下，政策性银行立法能够实现党的政策和国家法律的融合贯通与互促互补，法的统一性、稳定性、规范性特征也有利于保障政策的有效执行。另一方面，政策性银行具备建立法权关系的经济基础。政策性银行成立以来，立足各自职能定位，在服务宏观政策、矫正市场失灵、优化经济结构等重点领域发挥了重要作用，三家政策性银行的贷款总量、债券融资总规模占全国金融机构贷款余额、债券市场余额的比例达到了10%以上，已经成为金融体制中不可或缺的重要力量，具备了形成法权关系的经济关系基础，应当通过法定程序使政策形成法律，上升为国家意志，通过法律保障政策有效实施。 

（三）政策性银行立法符合“良法善治”的要求。中国特色社会主义法治的“良法善治”模式兼具形式法治和实质法治两面性，政策性银行立法不仅符合立法法理学积极宪制、责任宪制的特征，同时也兼备了形式法治和实质法治的双重价值。在形式法治方面，政策性银行立法不仅能够保障国家在关键领域宏观政策贯通的权威性，也能够实现对权利义务的有效约束，实现政策执行中“有法可依”，有利于打破地方保护主义、主观主义与命令主义，提高金融资源配置的效率，符合“良法”的要求。在实质法治方面，政策性银行立法能够通过在法律层面做出一系列制度安排，更有效地矫正市场经济中市场失灵、外部性等缺陷，在保证市场在资源配置中发挥决定性作用的前提下，更好地发挥政策的调控作用，保持宏观经济平稳运行与社会公平，达到“善治”的目的。

三、法理学视角下政策性银行立法的路径选择

（一）坚持党中央对立法的集中统一领导。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》指出要“把党的领导贯彻到立法工作全过程”。政策性银行立法是关系经济金融平稳运行的重要领域立法，需要发挥党统领协调作用及核心作用。一方面在内容上坚持科学立法。党的政策是法律的指引，立法中应以维护社会主义市场经济秩序为前提，以政策性银行的市场定位为基础，将党的领导、国家政策充分融入政策性银行法律条款。另一方面要在组织程序上坚持民主、依法立法。政策性银行立法要遵循依宪立法的原则，按照《宪法》及《立法法》的法规要求开展，同时要坚持立法公开，充分发挥民主集中制优势，在提案、审议、表决等各环节公开听取各方意见，严格依法定程序立法。

（二）强化政策性银行法与法律体系衔接。政策性银行立法要统筹考虑法律效力与法律体系，不仅要起到弥补政策性银行法律空白的问题，即解决“有没有”的问题，也要起到作为中国特色法律体系关键一环的作用，即注重“好不好”的问题。一是要增强政策性银行立法的系统性。其立法应当从政策性银行法律在完善法律体系、促进宏观调控与资源有效配置、实现治理能力和治理体现现代化的系统全局出发。二是增强立法的整体性。政策性银行立法是对金融法律体系的进一步完备，要将涉及政策性银行的各类规则、行为纳入法律调整框架，同时兼顾不同部门间的法律利益，避免与其他部门法、其他位阶法之间的冲突。三是增强立法协同性。政策性银行法律关系涉及多个部门法的规范，存在交叉法律问题，需要注重政策性银行法同人民银行法、商业银行法等商法、经济法的法律制度与各类行政法规及规章的相辅相成，实现不同法律之间的衔接和配合。四是增强立法时效性。我国政策性银行成立以来，其各自的业务重点均随着经济发展阶段和国家战略需要而进行了多次调整，因此其立法也应当与时俱进、适时修订，以及时应对国内国际经济金融环境的变化，实现宏观调控的目标。

（三）平衡政策性金融的公共性与市场性。政策性银行是以政策性业务为主体，与商业性金融互补合作为定位的金融机构，兼具公共性与市场性。近年来随着金融市场化的进一步加深，金融业态呈现复杂化、多元化的趋势，政策性银行业务的政策性与商业性边界划分更加困难，由此可能造成政策性金融的“越位”或者“缺位”，甚至会出现政策性银行与商业银行之间、政策性银行之间无序竞争的现象，影响政策性金融制度安排的预期效果与可持续发展。因此应当在政策性银行立法中，通过确定法律属性、规范市场定位、明晰业务边界等方式，平衡好政策性金融的公共性与市场性，构建重点突出、高效适配的政策性金融服务体系。

（四）关于单独立法和综合立法的讨论。目前国内关于政策性银行的立法模式仍存在不同的观点，主要是针对单独立法模式和综合立法模式的讨论。支持单独立法模式的学者认为，我国现有的政策性银行在业务职能、经营范围等方面存在较大差异，且开发性金融机构已经有别于政策性银行，综合立法模式存在不精细、不准确、不科学的问题，韩国、德国等国家对政策性银行均采取单独立法的方式，有成熟经验可供借鉴，因此应就不同的政策性银行进行分别立法。支持综合立法模式学者认为，单独立法容易造成机构职能僵化，同一体系内的法律割裂也不利于监管，而综合立法具备灵活性和统一性，且开发性金融与政策性金融仍然在同一范畴之内，应当提炼政策性银行的共性特征制定“政策性银行法”。

从法理学的视角看，政策性银行在法权关系、法律性质、法律目的等方面具备一致性，但在职能范围等具体业务机制方面存在明显差异，因此我国政策性银行立法可采用“综合性法律+单独性条例”的模式，即根据政策性银行共同特征制定《政策性银行法》，在此基础上按照不同政策性银行的特点单独制定《条例》进行补充，这种模式不仅有利于保证其法律关系的同一性，同时也便于区分开发性金融机构以及政策性银行间的不同业务模式与经营目标，使得政策性银行更灵活地调整经营规范，也为未来政策调整预留修订空间。在具体的立法实践中，仍需要从中国特色社会主义法律体系的特点出发，结合国家对政策性银行定位及国外成熟经验进一步考量。

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