「摘要」为认真贯彻落实党的二十届三中全会关于健全现代化基础设施建设体制机制有关要求，更好推动我国基础设施建设高质量可持续发展，本文对基础设施投融资问题进行重点研究，主要通过对基础设施投资需求和融资难题两个方面的双向研究分析，提出做好基础设施投融资工作的建议。

「关键词」基础设施 投融资 收益内部化 流量管理

党的二十届三中全会明确提出，要健全现代化基础设施建设体制机制，并强调拓宽多元化投融资渠道，为当前全面加强基础设施建设、持续深化基础设施投融资改革指明前进方向。全会的决定，对政策性金融支持基础设施建设，既提供了更为广阔的履职空间，也提出了更高标准的履职要求。政策性金融以执行国家意志为首位办行理念，如何准确把握当前基础设施投融资形势和需求机遇，值得深入研究。

一、基础设施的概念与作用

（一）基础设施的概念

基础设施是一个内涵相对简单但范围又难以准确界定的概念。普遍认为基础设施具有公共性、基础性、长期性、网络性、自然垄断性、不可贸易等内涵特征，是社会生产和人们生活的共同分摊资本，其范围难以准确界定主要因为公共性和商业性的分摊边界无法清晰划定。然而，并非所有的基础设施都完全满足上述典型特征，一些基础设施仅具备其中的部分特征，使得竞争性供给成为可能。同时基础设施还具有时代性，不同时代的基础设施是动态变化的，如工业时代交通基础设施中出现了铁路、机场等新形式，信息时代出现了网络、云平台、数据中心、人工智能、工业互联网和物联网等信息基础设施新种类。实际上，即使是同一时点，不同国家对基础设施的定义统计也因所处经济社会发展阶段不同而略有差异。

世界银行将基础设施划分为经济基础设施（如公用事业、公共工程和交通）和社会基础设施（如教育、医疗、养老）两类。部分研究者在此基础上，将经济基础设施和社会基础设施又根据物质形态进一步分为“硬”（实体形式）基础设施和“软”（非实体形式）基础设施。但这些分类也有重合，部分基础设施可以同时具有经济功能和社会功能。

在实践中，国家统计局从固定资产投资统计的角度，将基础设施定义为建造或购置为社会生产和生活提供基础性、大众性服务的工程和设施，基础设施投资包括交通运输、邮政业，电信、广播电视和卫星传输服务业，互联网和相关服务业，水利、环境和公共设施管理业的投资。从广义上看，基础设施投资还包括公用事业的投资，如电力、热力、燃气及水生产和供应业的投资。

（二）基础设施的作用

经济增长主要是供给与需求的相互影响、相互作用。从这个角度看，基础设施投资对经济增长具有两方面的作用：一是短期的需求效应。基础设施投资可构成当期需求，拉动当前经济增长，改善民生福祉。每到经济放缓下行的关键节点，基础设施投资都会成为政府稳增长、逆周期调控的重要着力点。二是长期的供给效应。基础设施投资可提高未来的供给能力，通过降低交易成本和提高生产效率，对长期经济增长和结构调整产生影响。因此，基础设施建设属于一种社会先行资本，对于一个国家或地区来说至关重要。习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上指出：“共建‘一带一路’，关键是互联互通……基础设施是互联互通的基石，也是许多国家发展面临的瓶颈。”世界银行相关研究也表明，发展中国家的基础设施存量的增加与经济增长呈现显著的正相关同步增长关系，一般是基础设施每增长1%，GDP也相应增长1%。^①

二、我国基础设施投资分析

（一）基础设施投资分类

基础设施投资属于固定资产投资的重要行业领域，可参照固定资产投资项目分类规则。

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将投资项目分为竞争性、基础性、社会公益性三类，分别采用企业投资、政府投资为主、政府投资建设的方式，其中明确提到竞争性项目所需贷款由商业银行自主决定、自负盈亏，基础性项目由政策性银行通过财政投融资和金融债券等渠道筹资。

参照2006年《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》可将基础设施投资项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。经营性项目以竞争性方式向市场提供产品或服务，以营利为行为趋向，有收费机制，能够实现利润最大化，如高端养老、充电桩、储能、数据中心、工业互联网等，这类项目一般由企业自主投资，并通过各种市场化渠道融资。准经营性项目产出直接为公众提供基本生产或生活服务，本身有生产经营活动和营业收入，但产品价格一般受政府管制，如电力燃气、供暖供水、污水垃圾处理、轨道交通、高速公路等。这类项目通过直接收费有些能回收全部投资成本，具有财务生存能力；有些不能回收全部投资成本，需要财政补贴才能持续运营。非经营性项目没有经营活动，没有收费机制，如市政道路、公共绿化、义务教育等。这类项目一般由财政投资，营运资金也由财政支出。

近年来，通过公共产品价格市场化改革、运营期财政补贴或财政奖励等方式，各地在尝试探索将部分非经营性项目转为准经营性项目，将部分准经营性项目转为经营性项目。

（二）基础设施投资的基本情况

从增速看，2012年至2023年，全国基础设施投资年均增长11.2%，增速比同期全部固定资产投资高3.2个百分点，对整体固定资产投资增长形成了重要支撑，对促进经济发展和提升社会服务能力起到了关键作用，充分体现了基础设施建设“扩内需、增供给、稳预期、利长远”的重要作用。从趋势看，基础设施投资增长的阶段性特征明显。2018年前长期保持高速增长，6年间平均增速超18%；2018年至2021年间受金融去杠杆和政府债务管控等政策调整影响，增速大幅回落，维持低位运行；2022年和2023年受益于专项债大幅增加、政策性开发性金融工具、重大项目加快推进、保交楼等系列稳大盘政策，基础设施投资增速温和回升。

（三）基础设施投资的政策研究

近年来，中央层面高度重视基础设施投资工作，密集出台了系列指导政策。2018年10月，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）提出坚持既不过度依赖投资也不能不要投资、防止大起大落的原则，聚焦关键领域和薄弱环节，保持基础设施领域补短板力度，进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量。2018年12月，中央经济工作会议在部署工作时指出我国发展现阶段投资需求潜力仍然巨大，强调要加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。随后“加强新一代信息基础设施建设”被列入2019年政府工作报告。2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过《关于推动基础设施高质量发展的意见》，提出基础设施是经济社会发展的重要支撑，要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。2021年中央经济工作会议和2022年政府工作报告均提出要适度超前开展基础设施投资。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议提出要全面加强基础设施建设，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），提出要聚焦重点领域、重点区域、重点企业三个重点方向，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在“健全推动经济高质量发展体制机制”部分单列一条要求“健全现代化基础设施建设体制机制”，并深化新型基础设施、交通、航运、水利等领域改革。这些政策为新形势下全面加强基础设施建设、扩大有效基础设施投资指明了发力方向。

一是政策力度持续加强。虽然近几年基础设施投资增速放缓，但中央总体定调仍是“高质量发展”“现代化”“全面加强”等正向要求，且细分领域方面密集出台补短板、适度超前、新型基础设施、盘活存量等调结构、提质效具体政策，基础设施投资地位不变、力度不减。

二是统筹空间和时间。既在空间维度上，要求保持补短板投资力度，聚焦关键领域和薄弱环节，着力提升基础设施系统的木桶容量；也在时间维度上，要求适度超前开展基础设施投资，立足增强长期发展动能角度，积极谋划基础设施系统的前瞻布局。

三是新型和传统并进。新型基础设施赋能带动效应强但新增投资规模小，传统基础设施新增投资规模大但边际效益趋弱，新型和传统基础设施可以相互补充、协同推进、融合发展，更好发挥基础设施投资稳增长作用，更好满足数字经济和新质生产力发展需要。

四是存量和增量结合。从以建设为主向全生命周期协同发展转变，统筹新建设施发展和既有设施提质增效，强调有效盘活存量资产，既避免资源浪费和重复建设，又可为新建投资筹集资金，实现基础设施整个体系经济可持续、财务自平衡的市场化融资。

（四）基础设施投资的需求空间

总体看，我国基础设施投资增速尚未到达顶峰，增量依然可观，需求空间仍然较大。一是从增速看，城镇化率达到70%以前仍是基础设施投资高峰期，在城镇化率突破70%后，基础设施投资增速才开始趋稳，并在高位维持几年后开始下滑。2023年末我国常住人口城镇化率达到66.16%，户籍人口城镇化率只有48.3%，距离发达国家75%-80%的城镇化率还有较大差距，我国基础设施投资增速尚未触顶。二是从增量看，我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%-30%^③，叠加城乡和区域发展补短板强弱项、传统基础设施改造升级、新型基础设施建设加快等因素，我国基础设施投资还有很大的增长潜力。“十四五”期间，公路领域总投资预计超过12万亿元，县域补短板领域资金缺口超11万亿元，水利领域到2035年总投资将超15万亿元。三是从结构看，基础设施领域正在发生结构性变化，具体表现为新型基础设施高速增长和传统基础设施低速回升，新建项目相对缩减和存量项目更新改造和运维优化相对增加，特别是水利、能源、交通基础设施及其安全韧性、节能降碳更新改造存在很大空间。

三、我国基础设施融资分析

（一）基础设施融资的必要性

基础设施的特征决定了其需要融资。基础设施建设具有投资规模大、沉没成本高、回报周期长、投资回报低、现金流稳定等特点，单靠财政力量不足以有效满足基础设施投资需求，需要大规模、长周期、低成本的社会资金支持。基础设施融资具有多重利好：一是对政府，融资能够有效克服政府有限财政与基础设施巨大资金需求的矛盾，推动投资主体和资金来源多元化，避免基础设施建设滞后制约经济发展。二是对社会公众，融资能够引入市场竞争机制，改进基础设施投资决策机制和项目管理方式，降低建设和运营风险，提升整体社会福祉。三是对社会资本，融资能够为大量社会资本提供一个具有长期稳定收益的投资渠道，优化投资风险组合。

（二）我国基础设施融资的演变概述

与基础设施融资的必要性相对应，改革开放后我国基础设施投融资体制改革主要发端于拓宽融资渠道和提高投资效益。早期我国基本建设全部由财政拨款，1979年中央决定将基本建设投资逐步由财政拨款改为建设银行贷款，简称“拨改贷”，打破了长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式，迈出了拓宽基础设施投资资金来源渠道的第一步。此后，又相继出现了“贷改投”“债转股”、商业贷款、政策性贷款、企业债券、国债、专项债、专项建设基金、公募REITs、政策性开发性金融工具等，基础设施融资渠道日趋多元化、市场化。在整个基础设施投融资市场化改革中，融资平台公司扮演着重要角色，既是投资的主力军，也是融资的主渠道，平台公司发展大致经历了两次起落。

第一次是亚洲金融危机背景下诞生的打捆贷款。该模式据说最早是国家开发银行于1998年在安徽芜湖试点，通常是政府和银行签订打捆贷款协议和授信合作协议，承诺财政兜底，并以国有城建公司作为融资平台承贷，将城市或区域内的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行融资，统借统还。该模式动辄达数百亿级融资规模，极大满足了基础设施投资需求。2006年，发改委、财政部等五部委印发《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求金融机构停止一切对政府的打捆贷款和授信活动。

第二次是2008年金融危机背景下诞生的融资平台公司。2009年，人民银行、银监会联合印发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确支持有条件的地方政府组建投融资平台，意在拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，此后平台融资逐步演变为基础设施项目投融资的普遍做法。该模式在打捆贷款“融资平台+政府信用”的基础上，增加了“土地收入”要素。在新型城镇化快速发展中，融资平台公司代表政府信用，依托土地为城镇基础设施建设融资，基础设施建设又拉动经济增长和土地升值，进一步为融资平台公司持续融资奠定基础，三者间存在一定的自我强化的正反馈机制。2014年后，国家开始规范融资平台，主要是要求与政府信用切割，不得将土地出让收入作为偿债资金来源等。

（三）基础设施融资面临的本质问题

基础设施融资是为解决投资的资金来源问题，而投资不足又根源于部分基础设施盈利性弱。这个属性不改变，社会资本就不会主动进入，融资平台公司积累的大量资产也很难变现。打捆贷款和平台公司融资时期，各地创造性地通过政府信用背书、预期财政收入、土地增值收益反哺等方式阶段性地解决了基础设施投资的资金来源问题，这些方式虽然在当下来看是不合规的，但为我们推进基础设施投融资改革提供了启示，即把基础设施投资的外部性收益通过项目辐射区域的财政增量收入、土地增值收益等方式内部化、显性化，真正实现谁投资谁受益。实际上，基础设施不是没有收益，而是无法直接取得收入。因此，基础设施融资面临的问题一直都是，如何把基础设施项目外部收益内部化、显性化，从而提升基础设施的盈利性。

四、做好基础设施投融资工作的相关建议

（一）持续发力、突出重点，高质量推动基础设施投融资建设

当前，中央提出打造现代化基础设施体系，政策力度持续加强、需求空间仍然较大。近年，我国基础设施年度完成投资约为20万亿元，全国财政收入仅为30万亿元，扣除基本支出后，无力大规模投资基础设施建设，仍需融资端持续发力。要重点关注补短板、适度超前、新型基础设施、网络基础设施、盘活存量、安全韧性和节能降碳更新改造等基础设施领域结构性机会，集中发力。同时解决好项目收益自平衡、不新增政府隐性债务等问题，实现基础设施高质量发展。

（二）坚持分类施策，推动基础设施可持续发展

对不同类型基础设施投资项目，分类施策，推动基础设施投资从政府主导向政府市场协同发力转变。对收益较好的经营性基础设施投资项目进一步市场化，放宽社会资本准入限制。党的二十届三中全会提出“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”，但基础设施竞争性领域仍有待进一步细化明确。对收益不足或没有收益的准经营性和非经营性基础设施项目进一步增效降本，吸引社会资本主动投入。早在2017年《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）就提出了“公益性项目、市场化运作”理念。经营性基础设施项目投融资条件较为成熟，后文主要围绕收益不足或没有收益的准经营性和非经营性基础设施项目展开。

（三）聚焦价格改革和项目开发模式，提升基础设施项目收益

基础设施项目增效，主要是基础设施外部收益内部化、显性化，大体有两种途径。

一是加快推进基础设施领域价格改革。我国部分公用事业价格水平显著低于国际平均水平，还有较大调整空间，要按照补偿成本、合理盈利、动态调整的原则，完善市场决定价格机制，提升基础设施投资收益。以基础设施中典型的供水、供电为例，国内外城市居民单方水价差异较大，2017年巴黎水价（27.74元）最高，其后依次为纽约（23.45元）、伦敦（22.19元）、新加坡（16.04元）、东京（14.07元），国内大致为2至5元。此外，自2014年阶梯水价制度改革后，大多数城市水价至今已有十年未再调整。国家电网数据显示2019年我国销售电价为0.618元/千瓦时，约为OECD国家平均水平的60%，位列倒数第三位。

实际上，已有政策文件在推动此类价格改革，但推进难度较大。如《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）要求健全供水、污水垃圾处理、输配电等定价机制，激发投资动力和活力。党的二十届三中全会提出“推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度”。

二是探索创新基础设施打捆打包的综合开发模式。主要包括“整体推进”方式，充分发挥规模经济和范围经济效益，如整县整市统筹推进燃气管道建设；“肥瘦搭配”方式，对不同收益率的项目进行组合，如以住宅、商业开发等反哺社区学校、养老、道路等基础设施建设；“关联收益”方式，共享基础设施建设带来的增值收益，如道路修缮带来的景区、园区、矿产等收入增加部分，应有一定比例用于弥补基础设施建设；“特殊主体”方式，成立区域性专责开发经营主体，如美国设立田纳西河流域管理局专责解决田纳西河谷的一系列问题，主要以发电收入平衡流域防洪、航运、水土保持、水生态治理等公益支出。

基础设施打捆打包的综合开发模式已有各部委相关政策支持，但提法略有不同。如2023年中央一号文件提出“鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施”，此后人民银行、金融监管总局、财政部、农业农村部有关文件延续了“项目打捆打包”的提法。但发改委作为项目立项的主管部门，偏向“建设内容打捆打包”，旨在谋划立项为一个综合性项目，如在《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）中提出“探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目”，在《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明》（2023年版）中提出“综合性开发项目需要关注项目潜在综合收益，拓展项目市场化发展空间”。

（四）以政策性金融为主，降低基础设施项目融资成本

基础设施项目降本，主要是降管理成本和融资成本。管理成本可以通过市场有序竞争来降低，融资成本降低则有赖国家差异化制度安排。

除政府债券外，政策性金融与基础设施长周期、低利率的融资需求匹配性最高。一是期限匹配。政策性金融资金来源主要是发行金融债券，期限相对较长，与基础设施长周期融资需求的匹配性高，也更加符合基础设施建设的代际公平理念。商业银行资金来源主要是存款，存款期限一般较短，可能与基础设施长周期融资需求存在一定的期限错配。根据2024年7月新实施的《固定资产贷款管理办法》，商业金融机构固定资产贷款期限一般不超过十年。二是利率匹配。政策性金融坚持保本微利原则，更加注重社会效益，对利润的追求低，符合基础设施低利率融资需求。商业性金融以效益性、安全性、流动性为经营原则，更加注重经济效益，以实现企业价值和股东财富最大化为目标，个别项目可能让利幅度较大，但整体利率要求相对较高。

实际上，政策性金融设立初衷就是加强基础性项目建设的融资。1994年，国务院发文明确在原6大国家专业投资公司合并基础上组建国家开发银行，根据经批准的项目建议书，在财务评估基础上进行资金配置。此后，农发行也被批准开展农业农村基础设施贷款业务。当前，应持续优化差异化制度安排，以政策性金融为主，充分发挥其作为政府与市场的桥梁纽带作用，同时积极引导商业金融增加基础设施竞争性领域的投入，推动构建分工明晰、优势互补的基础设施融资体系。

（五）积极开展流量管理，构建基础设施资金循环链

基础设施不能只注重募投机制，还要构建多元化退出机制，打造“投入-退出-再投入”的资金循环链，开展基础设施全链条全生命周期的流量式管理。基础设施具有耐用性、专用性和非流动性，资产不易出售或转作他用，因此基础设施领域有大量的沉淀资本。构建多元化退出机制，对提升基础设施运营管理水平、吸引社会资本持续投入意义显著。一是全面推进基础设施REITs。我国基础设施REITs试点自2020年4月启动，已上市44个项目，共发售1285亿元。近期，发改委印发通知，提出全面推动基础设施REITs常态化发行，并进一步简化申报程序，不再对项目未来收益率提出要求。二是规范推进基础设施产权交易。在各地产权交易所的基础上，探索开辟基础设施产权交易板块，创新交易方式，完善咨询、尽调、法律、财务等配套服务，加大宣传力度，扩大基础设施产权交易的受众和效率。

注：

① 世界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，毛晓威译，中国财政经济出版社，1994年8月。

② 数据来源：国家统计局网站。统计口径包括交通运输、邮政业，电信、广播电视和卫星传输服务业，互联网和相关服务业，水利、环境和公共设施管理业投资，不含电力、热力、燃气及水生产和供应业。

③ 国家统计局局长就2022年全年国民经济运行情况答记者问，https://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2023/hgjj/202302/t20230219_1913341.html