「摘要」应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。当前，全社会各类突发事件和安全生产事故多发频发，应急管理工作面临严峻形势。本文基于农发行应急管理工作实践，探讨了推进农发行应急管理体系和能力建设需把握的几组辩证关系，提出相关工作建议。
「关键词」应急管理 风险 安全
习近平总书记指出，安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的重大原则。农发行作为农业政策性银行，服务党和国家工作大局，肩负保障国家粮食安全等重要职责任务，必须树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，系统谋划应急管理体系和能力建设，着力增强应对突发事件、防范化解重大风险的能力，有力保障履职发展。
一、准确识变，充分认识应急处突面临的风险挑战
近年来，全社会各类突发事件和安全生产事故多发频发，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，时刻考验着各级行应急管理能力和治理水平，安全生产和应急管理工作须臾不可放松。
（一）党中央对推进应急管理体系和能力建设提出更高要求。国家安全是民族复兴的根基，是人民安居乐业的保证。在高度复杂性、不确定性的今天，发展和安全犹如车之两轮、鸟之两翼，经济社会发展所至之处，就是安全风险所及之地，以新安全格局保障新发展格局，是新征程上顺应世界之变、时代之变、历史之变的必然要求。面对新形势、新任务、新挑战，党的二十大报告首次将国家安全方面的内容单独成章，对推进国家安全体系和能力现代化、坚决维护国家安全和社会稳定作出战略部署，强调提高公共安全治理水平、加强应急管理工作，坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾救灾减灾能力，为应急管理工作指明了前进方向，提供了行动指南。
（二）全社会各类安全风险隐患交织叠加。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，“黑天鹅”与“灰犀牛”事件随时可能发生，各类自然灾害和生产安全事故严重威胁人民群众生命财产安全，应急管理工作面临严峻挑战。内蒙古阿拉善露天煤矿坍塌、北京长峰医院火灾、宁夏银川富阳烧烤店燃气爆炸、黑龙江齐齐哈尔市第三十四中学体育馆坍塌等重大事故，不仅造成了人员伤亡、社会和经济财产损失，并且不同程度地暴露出部分地区和企业没有树牢人民至上、生命至上的理念，未能坚守安全底线和红线，安全隐患“查不出来、改不到位”，应急预案“制度墙上挂、演练形而上”。这些惨痛教训告诫我们，必须深刻认识应急管理工作的重要性和紧迫性，加快推进应急管理体系和能力现代化，以应急管理的“确定性”有效应对灾害事故的“不确定性”。
（三）农发行应急管理存在短板弱项。作为我国唯一的农业政策性银行，农发行经营范围涉及31个省、自治区、直辖市，有两千多家分支机构、五万多名员工，面临的风险不容忽视，仅2023年就发生了多起突发事件和灾害事故。在突发事件应对过程中暴露出风险意识与危机意识不强、部门和条线之间协作机制不畅、应急预案的实用性和可操作性不足、应急演练不扎实、突发事件信息报告不及时等问题。现行的多层级、长链条应急管理体制面临严峻挑战，一旦发生可能对自身经营发展、全国或区域金融稳定造成重大影响的突发事件，应对不力将会遭受严重损失、酿成严重后果。全面加强应急管理体系和能力建设，培塑居安思危的忧患意识、防微杜渐的风险意识，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。
二、科学应变，准确把握农发行应急管理的“五组关系”
结合当前面临的新形势新任务、新情况新问题，推进应急管理体系和能力建设，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以保护人民生命财产安全为根本任务，坚持安全第一、预防为主的根本方针，突出系统观念、守正创新的工作方法，重点处理和把握好五组关系。
（一）树立全局理念，把握好“大”和“小”的关系。推进应急管理体系和能力建设，是协调处理大与小、整体与局部关系的过程，需要坚持系统观念，既从全局着眼，又从局部和重点领域着力，实现整体性推进。
要坚持大处着眼。从维护国家安全和社会稳定的“国之大者”出发，站在服务经济社会高质量发展和防范化解金融风险的战略高度和宏观角度布局应急管理工作。立足全行发展实际，构建“大安全大应急”框架，将应急管理与安全生产、内控案防、业务连续性管理、网络安全、金融应急服务等领域有机结合，形成跨部门、跨条线、跨区域的应急管理工作格局。
要做到小处着手。重大突发事件的背后不同程度存在主体责任落实不到位、隐患排查整改不彻底等问题，应急管理必须拒绝口号化、概念化，坚持“小切口、抓关键”。根据不同领域存在的问题隐患和可能面临的紧急情况，从思想观念、制度机制、工作方法、政策保障等方面采取针对性措施，及时发现和消除潜在的安全隐患。制定精细化、专业化的应急预案，确保在突发事件发生时能够迅速响应、有效处置。
（二）提升系统认识，把握好“统”和“分”的关系。当前，经济社会发展过程中的风险呈现出跨界性、弥散性特点，应急管理工作面临职能部门权责有边界与突发事件风险无边界的冲突，没有哪个部门能全面应对各类灾害事故，需坚持统分结合，发挥应急管理议事机构和职能部门的综合优势及各相关部门的专业优势。
要发挥“统”的综合功能。突发事件应急管理工作领导小组发挥牵头抓总作用，推动健全统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理机制，统筹各方力量和资源共同维护和塑造安全环境。应急管理工作职能部门发挥参谋助手作用，加强应急管理顶层设计，持续完善部门之间、层级之间、条块之间协作机制。健全信息资源获取和共享机制，推动实现突发事件事前事中事后全程统筹。
要发挥“分”的专业优势。相关部门各司其职、各负其责，立足自身职能，在安全生产、内控案防、业务连续性管理等领域分头防治，指导条线做实做细风险隐患排查整治和应急预案编制、演练等工作。
（三）夯实基层基础，把握好“上”和“下”的关系。许多风险萌芽在基层、发生在基层，解决问题的最佳时机和地点也在基层。基层是应急管理体系的“神经末梢”，是防止“小险变大险、小灾成大灾”的关键环节。加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。突发事件发生后，基层行要迅速响应、积极处置，管理行要及时提供指导和支持，确保应急管理机制高效运转。
要加强“上”的引领指导。总行做好统筹规划，加强顶层设计，通过制定科学完善的应急管理规章制度，明确各级机构的职责分工，确保应急管理工作有章可循、有序进行。针对制约安全的深层次矛盾、瓶颈性堵点和根源性问题，实施一系列治本措施，从体制机制上补齐工作短板。省级分行担负属地管理责任，指导辖内分支机构制定和完善应急预案，加强应急预案演练管理，牵头处置辖内突发事件。
要强调“下”的贯彻落实。基层行必须担负起抓实抓牢风险防控、隐患排查、应急准备、应急处置的“最后一公里”责任，提高应急管理协同水平和队伍实战能力。要学懂弄通相关要求，在上级行应急管理框架内，结合本行实际制定或修订应急预案，定期组织应急预案的检验性演练，通过演练检验评估预案的实用性和可靠性；要强化突发事件信息报告管理，履行好突发事件事发机构信息报告主体责任。
（四）增强忧患意识，把握好“消”和“防”的关系。隐患险于明火，防范胜于救灾。消除隐患、防范风险是实现应急管理“预防为主、关口前移”的重要基础性工作，必须深化融合，既要清除现有隐患以舒缓即时之压，又要防范潜在风险以免后患。
要做到“消”字当先。突出事前治理，重在消除隐患，清醒认识隐患积累的过程就是风险由量变向质变转化的过程。常态化组织开展各类隐患排查，对问题隐患实行清单管理、动态对账销号、逐一整改到位，做到问题隐患早发现、早整改、早见效，从根本上消除事故隐患，不断提升安全水平。
要做到“防”字为重。“补牢”不能等到“羊亡”，应急管理基础在预防，功夫在平时。要坚持从源头上防范化解重大风险，将应急管理要求贯穿到各项工作规划、建设、运行等各个环节，严把规划安全关、准入安全关、运行安全关，全面提高抗风险能力。完善风险识别、评估、监控、预警、处置机制，提高应对风险挑战的系统性、针对性和有效性，从源头上减少事故的发生。
（五）加强能力建设，把握好“平”和“战”的关系。应急管理工作涵盖预防准备、应急处置、灾后恢复的全过程，应急管理能力与日常管理能力密切相关，平时的工作为战时提供基础和保障，战时的表现则体现了平时工作的成效。必须立足战备、着眼平时，通过完善应急预案、加强应急演练，实现常规状态和紧急状态之间的快速切换。
平时注重加强应急准备。健全完善应急预案体系，覆盖自然灾害、事故灾难、业务连续性管理等领域，为妥善处置各类突发事件提供有效依据。强化应急预案动态更新、演练评估、实施应用和宣传教育，增强应急预案的科学性、针对性、实用性，推动应急预案与应急准备深度融合，避免照抄照搬、泛泛而谈形成的“抽屉预案”“墙上预案”，充分发挥应急预案牵引应急准备、指导处置救援作用。
战时迅速转入应急状态。按照应急预案要求有序开展应急处置工作，启动应急机制、调配应急资源、组织应急队伍，加强协同配合，确保各部门、各条线能够快速形成合力，共同应对突发事件带来的挑战。在重大灾情发生时，切实保障员工生命和机构财产安全，全力保障受灾地区金融服务，助力恢复正常生产生活秩序。
三、主动求变，明确农发行应急管理的工作重点
近年来，农发行不断健全完善应急管理体制机制，成立突发事件应急管理工作领导小组，部署应急体系建设及规划。先后印发《中国农业发展银行突发事件总体应急预案》《关于进一步做好突发事件应急管理工作的通知》等制度文件，编印《突发事件信息报告工作手册》，有效提升了应对突发事件的能力和水平。然而，面对日益复杂多变的内外部环境，仍需持续深化应急管理体系和能力建设，为全行高质量发展筑牢安全保障。
（一）完善应急管理体制机制。一是强化顶层设计。持续搭建应急管理体系“四梁八柱”，明确“一二三四”的工作任务和重点内容，即围绕高水平安全服务保障高质量发展“一条主线”，聚焦安全保障发展水平更高、防灾减灾和应急处置能力更强“两大目标”，深入推进应急预案规范化、应急演练常态化、应急信息报告标准化“三项任务”，持续提升统筹协调、风险防范、应急处置、智慧应急“四大能力”，坚决筑牢安全发展防线。二是筑牢责任体系。完善“管条线必须管应急、管业务必须管应急、管经营必须管应急”的责任体系，严格落实“一岗双责、齐抓共管、失职追责”的工作要求，将应急管理工作纳入全行高质量发展全局，做到同规划、同部署、同落实。推动分支机构明确领导干部应急管理职责清单，进一步解决责任落实难的问题。三是加强协同联动。健全跨部门、跨区域的应急联动机制，在向内聚力的同时，善于向外“借力”，加强与政府、其他企业、社会组织间的信息沟通与资源共享，确保在突发事件发生时迅速形成合力。通过突发事件应急管理工作领导小组会议，定期分析研判应急管理工作形势，协调解决重大问题，共同制定应对策略。
（二）扎实做好应急准备工作。一是推动应急预案制定规范化。对标监管规定和外部要求，持续完善全系统应急预案管理体系，全面覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、信息系统故障等各领域，及时查缺补漏、填补空白。注重优化整合现有应急预案，做到确有必要、务实管用。二是落实应急预案演练常态化。预案制定部门要主动担责，科学研判本地区重点突发事件及风险态势，按照实战化要求，分领域、分层级编制年度应急演练工作计划，定期开展应急预案的检验性演练，练指挥、练协同、练保障，通过演练动态评估和优化现行应急预案，尤其是涉及生命和财产安全与业务连续性管理等工作的预案，要做到多演真练，不断增强预案的科学性、实用性和可操作性。三是加强信息报告管理标准化。构建突发事件信息报告工作机制，指导各级行熟练应用《突发事件信息报告工作手册》，熟悉突发事件信息报告工作流程，充分掌握谁来报、报什么、怎么报、何时报等工作要求，压紧压实信息报告责任，确保事发机构在规定时间内向上级行和外部有关单位报告突发事件信息。
（三）强化安全生产预防治理。一是加强安全风险源头治理。根据不同领域不同业务特点，加强对各类风险源的调查研判，组织各条线按照职责建立健全安全生产风险源头治理与应急处置相结合的长效机制，把应急管理要求贯穿于安全生产突发事件的事前、事中、事后全过程各方面，提高动态监测、实时预警能力，对风险早识别、早预警、早化解、早处置，把风险消除在萌芽、阻断在早期。二是加强安全生产隐患排查。建立完善安全生产隐患排查制度，主动征集安全生产隐患线索，鼓励全员参与自主排查，组织各条线制定符合工作实际的排查清单，明确和细化安全生产排查事项、内容和频次，利用全面自查、交叉检查、抽查检测等手段开展排查，推动安全生产隐患排查走深走实。三是抓好安全生产隐患整改。从干部员工反映最强烈的问题入手，建立完善重大事故隐患数据库，梳理汇总各领域安全生产隐患排查成果，摸清事故灾害风险隐患底数，跟踪整改进展，有效解决可能导致安全事故的短板漏洞。
（四）提升应急处突能力水平。一是强化应急管理教育。及时学习贯彻党中央、国务院关于应急管理工作部署，组织学习应急管理相关制度文件，增强抓好应急管理工作的政治自觉、思想自觉、行动自觉。通过应急管理专题讲座等形式，向干部员工普及应急管理知识，解读应急管理最新政策和典型案例，将理论和实践融会贯通，提升应急能力素养，让“人人讲安全、个个会应急”的理念深入人心。二是强化信息科技赋能。推动综合办公平台应急管理模块建设，集成应急管理制度、应急预案管理、应急演练管理、突发事件信息报告等功能，实现应急管理制度、应急预案快速查找及共享，应急演练闭环管理，突发事件信息同步联动、并线响应。三是强化典型案例宣传推广。从地震、火灾、业务连续性中断、重要信息系统故障等不同类型的突发事件中不断总结经验教训，不定期宣传推广具有代表性的处置案例，分析突发事件的发生演化规律，对造成的后果和处置救援等情况进行复盘研究，从历史事件中掌握客观规律，为应对类似突发事件提供参考借鉴。
（五）加强突发事件舆情管控。一是加强突发事件信息联动共享。建立突发事件与舆情信息互通机制，加强沟通联动，分支机构要及时向上级行党委宣传部门报告舆情动态，做到上情下达、下情上传。针对突发事件引发舆情的突发性和不可预见性，应提前制定应急措施。部门之间及时共享突发事件和敏感舆情信息，形成统筹联动、合力攻坚的舆情联动处置机制。二是切实防范负面舆情扩散。事发机构对舆情管控工作不能有半点马虎，在事发后要充分评估该事项对农发行系统可能造成的不良后果，站在维护全行利益的高度考虑可能面临的声誉风险。在发现负面网络舆情时，要加大同地方网信办、网监大队沟通联系力度，对网上发布的负面舆情及时发现、及时处理，坚决防范负面舆情引发重大声誉风险。三是增强舆论正面引导能力。突发事件发生后加强舆情跟踪监测，及时掌握舆情动向，妥善应对舆情变化，尽早介入和及时确定舆情风险等级，需要澄清事实真相的要敢于发声、善于发声，积极利用传统及自媒体平台及时公布事实真相，避免不良媒体利用舆情散布虚假信息、误导公众。
