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杨明飞|农业政策性银行高质量服务农业强国建设的实践与思考——基于“三农”金融投入和农发行履职特征的分析

「摘要」本文对现阶段我国“三农”金融投入数据进行分析,剖析农发行成立30年来,以其鲜明的政策性银行属性,在金融支持“三农”中发挥的独特重要作用,并对如何进一步提升农发行高质量服务农业强国建设能力进行探讨。

「关键词」农业政策性银行 农业强国 高质量发展

习近平总书记指出,农业强国是社会主义现代化强国的根基。近年来,我国持续推动健全多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系,引导更多金融资源配置到“三农”领域,金融业在加大精准扶贫力度、增加支农惠农资源、改善农村金融服务等方面取得长足进展,为推进乡村全面振兴、加快建设农业强国提供了更强有力的金融支撑。农发行作为我国唯一的农业政策性银行,高质量服务农业强国建设是义不容辞的责任和使命。

一、现阶段“三农”领域金融资源聚集度依然较低——基于涉农贷款的数据分析

2007年涉农贷款专项统计制度建立,自2008年起中国人民银行逢双年出版《中国农村金融服务报告》。报告显示,银行业稳步加大涉农贷款投放力度,全国涉农贷款余额随经济体量同步增长。2007-2023年,金融机构本外币涉农贷款余额由6.1万亿元增加至56.6万亿元;以国家统计局发布的乡村人口数据计算,人均涉农贷款由0.86万元提高至11.87万元,分别增加了9倍和14倍,但2023年金融机构涉农贷款占各项贷款的比重却仍与2007年持平,“三农”领域金融资源聚集度依然较低。主要体现在:

(一)涉农信贷供给总量仍然不足。从规模增量看,金融机构涉农贷款余额占人民币各项贷款余额比重由2007年的23.37%波动增长至2013年的29.04%后,于2023年又回落至23.82%。同时,在我国乡村人口由2007年7.15亿下降至2023年4.77亿的情况下,以乡村人口计算的人均涉农贷款和以年末总人口计算的人均人民币各项贷款的差额却呈逐年放大趋势,2023年末人均涉农贷款余额11.87万元,较人均人民币各项贷款低4.98万元。从规模增速看,2009-2018年十年间,涉农贷款增速由32.1%下滑至5.58%,且自2014年以来增速大幅低于人民币各项贷款增速,2018年二者速度差额扩大至近8个百分点。2018年《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》印发后,涉农贷款增速触底回升,2020年后保持年均10%以上的增长速度。2023年,乡村振兴战略全面实施,涉农贷款增速当年提升至14.92%(详见图1-3)。

 

(二)涉农信贷投放结构仍不均衡。现阶段涉农信贷产品种类主要以传统农业贷款为主,缺乏多样化和个性化的产品供应,无法全面满足“藏粮于技、藏粮于地”等战略重点领域以及日益丰富的、多元的涉农融资需求。如,高水平农业科技创新是世界农业强国的鲜明特征,党的十八大以来,我国始终将创新作为推动“三农”发展的核心动力。但从图4可以看出,2010-2022年间,农业科技贷款占涉农贷款的比重始终处于较低水平,农业科技类企业“轻资产、重研发”且风险较高的特征导致金融机构对此类企业的主观支持意愿不高。

 

(三)涉农信贷融资贵问题仍客观存在。由于行业特性,农业生产周期长、环境影响大、回报见效慢,市场风险和生产风险高,风险信用等级明显高于其他领域,涉农贷款利率定价的上浮幅度相对较高。同时,叠加绝大多数农户、小型农业经营者缺乏必要的抵押物,在贷款利率之外还需支付较高的担保费用,导致涉农贷款实际融资成本更高。金融监管总局、人民银行数据显示,2023年银行机构新发放的普惠型涉农贷款平均利率5.41%,高于企业贷款加权平均利率(3.88%)1.53个百分点。

(四)涉农贷款风险管理难度依然较大。虽然金融机构涉农贷款不良率由2009年的5.94%降至2022年的1.9%,且与商业银行贷款不良率的差距由4.36%逐步收窄至0.27%。但从银行类型看,《中国农村金融服务报告》数据显示,2022年涉农贷款占比过半的农商行不良贷款率4.1%,高于全国性大型银行3.3个百分点;而农村信用社作为地方性金融机构,受“三农”弱质性和高风险性的影响,叠加“重贷轻管”等内部管理特点,贷款不良率达到5.7%,高于全国性大型银行近4.9个百分点(详见图5、6)。征信数据不完善、抵押物价值低等因素也在一定程度上对金融机构开展农村信贷业务意愿产生影响。

 

二、农业政策性银行在“三农”领域发挥的独特重要作用

农发行作为党和国家宏观调控的重要金融工具,成立30年来始终坚守本源、做好主业、履职“三农”。根据《中国农村金融服务报告》披露口径,2015年至2022年,农发行在金融机构涉农贷款总额中的比重由12%提升至15%,在中型银行涉农贷款中的比重由55%提高至66%,“十三五”以来涉农贷款平均增速9.43%,高于全国涉农贷款平均增速0.35个百分点。农发行持续在金融支持“三农”中发挥独特的重要作用,与其政策性银行的属性和履职特征密不可分。主要体现在:

(一)资产配置聚焦“三农”,是国家层面扶持“三农”、弥补市场缺陷的金融制度安排。一是资源配置“扎根‘三农’、聚焦县域”。不同于商业性金融机构按照市场化原则、以经营效益为核心,将人力、财力和资金配置到最能创造经济价值的地区、行业、产品种类和客户对象,农发行是执行国家意志的特殊金融形态,客户群体主要集中在“三农”领域。截至2023年末,农发行涉农贷款余额8.25万亿元,占总贷款的93.86%。数据显示,商业性金融机构核心城市及东部沿海地区贷款余额占比明显高于西部及东北地区;而农发行在长江中游、西部地区和东北地区,特别是在黑龙江、新疆和安徽等农业大省贷款投放力度明显高于本地区商业性金融机构。二是贷款定价“保本微利、让利于农”。不同于商业银行交易类、投资类等非贷资产占比较高的资产结构,农发行资产结构中近90%为贷款,聚焦国家重大战略、“三农”重点领域、薄弱环节和贫困地区。在持续面对政策性履职和市场化筹资带来的财务可持续压力的情况下,农发行坚守职能定位,持续精准服务让利实体经济,积极实施一系列利率优惠政策,减免各项收费措施。“十三五”以来,累放贷款利率大幅下降,净息差和中间业务收入始终维持金融机构较低水平。三是履职发展“逆周期、跨周期”。不同于商业银行典型的顺周期特征,农发行作为政策性银行,“顺境隐于市、逆境托于市”的政策导向突出,贷款增速与经济周期波动曲线呈显著负相关。在经济稳定增长时期保持相对平稳的发展速度,在经济下行时期加大信贷投入力度,扎实高效做好中央交办的专项任务,确保顶得上、稳得住、干得好。如:2008年积极配合落实国家“四万亿”稳增长政策,2014年加大棚户区改造贷款投放力度,2015年起全力服务打赢脱贫攻坚战,2022年全力服务稳经济大盘等。

(二)资金来源以市场化发债为主渠道,有效引导社会资金回流反哺“三农”。不同于商业银行以存款为主要资金来源,农发行以市场化发债为主要筹资渠道,汇集大量社会资金以信贷支农方式回流农业农村,为服务乡村全面振兴和农业强国建设提供坚实的资金保障。“十三五”以来,农发行负债总量从4.1万亿元增加至9.7万亿元。一是债券发行增量提质。截至2023年末,农发行年度债券发行总量连续9年保持在万亿元以上,境内累计发行金融债券总量突破15万亿元,存量境内农发债余额7.35万亿元,占中国债券市场存量的4.65%,是我国债券市场第三大发债主体、最大的“三农”债券发行主体。二是存款组织集约高效。深入开展“支农资金筹集优化工程”,存款组织质效大幅提升,服务手段不断完善,为降低“三农”领域融资成本、支持保障农发行支农履职和高质量发展作出重要贡献。三是央行结构性货币政策工具精准滴灌。抓住政策机遇,积极请领抵押补充贷款等多项结构性货币政策工具资金,让金融活水更精准、更高效地服务“三农”。

(三)以防范化解风险为重点,统筹高质量发展和高水平安全。农业高风险的特质本身就带来较大信用风险防控压力,在净息差大幅低于同业且持续收窄的情况下,农发行要实现国有资产的保值增值,对风险防控水平提出了更高要求。农发行统筹发展与安全,牢牢守住风险防控底线,资产质量居全国性银行业金融机构前列。一是持续加强全面风险管理体系建设。搭建形成具有农发行特色的全面风险管理模式和治理架构,在运用风险管理传统工具的基础上,开发运用内部评级、资产减值、信用风险组合限额等多种风险管理工具方法,风险防控机制不断完善。二是积极防范化解金融风险。推进风险关口前移,创新推行客户库、项目库管理,实现客户和项目择优汰劣,采取有力风控措施持续推进重点领域、重点区域和重点客户风险管控,风险防控能力不断提升。三是全面夯实信贷管理与内部控制基础。建立完善了信贷制度、信贷政策和信贷产品体系,信贷管理全流程标准化规范化水平持续提升;搭建完成了覆盖董事会和四级行的内控合规管理组织架构,创新推行基层行内控合规垂直管理,“纵向到底、横向到边”的内控合规案防体系逐步建立健全。

三、强化政策性银行职能定位,高质量服务农业强国建设

成立30年来,农发行始终以金融支农为己任,在农村金融体系中发挥着主体和骨干作用。下一步,农发行要坚持强化政策性金融机构职能定位,聚焦商业性金融机构“干不了、干不好”的业务,紧紧锚定农业强国建设目标,厚植农业政策性金融专业优势,持续当好政府和市场的桥梁、战略落地的工具、宏观调控的手段、政策扶持的渠道和引领市场的标杆。

(一)坚守职能定位,切实加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的高质量金融服务。一是紧紧围绕“六大领域”、“四个银行”品牌建设,全面提升金融服务质效。坚持把保障国家粮食安全放在首位,坚决扛稳粮食安全重任,深入贯彻“藏粮于地、藏粮于技”战略,全力保障粮食和重要农产品金融支持,助力农业新质生产力发展。聚焦农业农村现代化,积极支持优势特色产业发展,创新支持新产业新业态,全力支持城乡融合发展,支持农田水利、公路等农村基础设施建设。切实加大服务巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的投入力度,坚决守住不发生规模性返贫底线。积极运用“千万工程”经验,推动宜居宜业和美乡村建设,全力服务美丽中国建设。密切跟踪国家区域发展战略部署,持续完善区域政策支持体系,助力构建优势互补、高质量发展的区域经济格局。二是凝心聚力做好“五篇大文章”。在科技金融方面聚焦“卡脖子”技术力争实现农业科技贷款客户“量和质”的有效提升;在绿色金融方面聚焦服务乡村生态振兴,力争实现绿色贷款占比持续提升;在普惠金融方面聚焦助民惠民,力争实现普惠贷款覆盖率、可得性和满意度的持续提升;在养老金融方面聚焦产品和服务模式创新,力争实现县域城乡养老和银发经济支持模式的有益探索;在数字金融方面聚焦数字赋能,力争实现全行数字服务、数字决策、数字管理、数字运营、数字监督能力的持续提升。

(二)持续深化内部改革,不断增强治理体系和治理能力现代化建设水平。一是在履职发展和经营管理方面,业务范围和边界还有待进一步明晰,发展模式、创新能力尚需进一步适应新形势需要,资金成本较高,财务可持续压力持续增加。二是在强化内部管理方面,持续健全完善服务国家战略的响应机制,保持合理的发展速度和发展节奏,优化产品结构、客户结构、区域结构,加强风险防控和“两基建设”,切实守住不发生系统性风险的底线。三是在完善创新体制机制方面,进一步精准对接“三农”多样化、多层次的金融需求,积极推进产品创新、服务创新、模式创新和流程创新。在主动防范化解金融风险方面,坚持前瞻性防控、系统性管理、结构性施策,持续推进全面风险管理,夯实“三道防线”。

(三)结合履职实际建言献策,推动农业政策性银行履职能力的提升。一是建议加快政策性银行立法,为合规精准履职提供法律支撑。推进政策性银行立法,有利于政策性银行明晰主责主业,在市场配置资源不充分、效率和公平关系不平衡的领域与商业性金融实现优势互补、协调合作,避免无序竞争。二是建议完善农业政策性银行业务范围动态调整机制,提升政策响应能力和效果。强化政策性金融机构职能定位,完善农发行业务范围动态调整机制,提升农发行履职的及时性和有效性,是政策性银行有效落实党中央决策部署的保障,也是对政策性银行进行合规监管的前提。