「摘要」政策性金融作为推动自贸区蓬勃发展的重要力量，对营造区内良好商业环境，服务自贸区发展起着举足轻重的作用。随着中国（新疆）自贸区的深入推进，如何充分发挥政策性金融示范引领作用，为中国（新疆）自贸区建设作出新的贡献，亟需进行研究。本文通过剖析当前农发行支持中国（新疆）自贸区的现状、存在的困难及问题，探索政策性金融的支持路径，积极助力自贸区加快发展。
「关键词」政策性金融 中国（新疆）自贸区 金融服务
2023年10月，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“方案”）。2023年11月1日，中国（新疆）自由贸易试验区正式揭牌成立，成为我国第22个自贸试验区，也是我国在西北沿边地区设立的第一个自贸试验区，具有十分重要的意义。根据中国（新疆）自贸区三个片区的功能划分（见表1），乌鲁木齐片区明确强调金融创新功能，霍尔果斯片区明确强调金融服务功能，喀什片区虽未明确提及与金融相关的功能任务，但依然可以发挥贸易便利化的优势，以贸易便利化带动金融服务的现代化，这些都对政策性金融的服务半径、服务质效提出更高要求。
一、政策性金融支持中国（新疆）自贸区建设的探索与实践
（一）中国（新疆）自贸区建设的政策要求
从整体《方案》来看，金融方面的侧重点在于深化金融服务和开放创新。一是增强金融服务功能。鼓励区内企业、机构与共建“一带一路”国家金融机构交流合作；支持境外金融机构在自贸区设立机构；支持在自贸区内综合保税区开展期货保税交割、融资租赁、仓单质押融资等业务。二是推动投融资便利化。鼓励银行业金融机构创新科技金融服务模式，不断提升对自贸区内科创企业的金融服务水平；完善债券融资支持机制，推动企业发行绿色公司债券等；扩大出口信用保险覆盖面，支持区内企业通过“单一窗口”、跨境金融服务平台等开展线上保单融资。三是扩大人民币跨境使用。依托双边政府间合作平台和联动机制，推动与共建“一带一路”国家在大宗商品贸易等领域开展人民币跨境结算；拓展与共建“一带一路”国家商业银行间合作，鼓励开展双边本币直接交易和现钞跨境调运；探索开展自贸区内金融机构向共建“一带一路”国家转让贸易融资资产等金融业务创新。四是建立健全金融风险防控体系。坚持系统观念、底线思维，加强重大风险识别和系统性金融风险防范，不断提升金融风险防控能力。
（二）中国（新疆）自贸区建设的金融需求
1.产业体系建设金融需求。《方案》中明确打造7个开放型特色产业体系，特色产业体系未来大量、密集的投资对金融需求更为旺盛。就产业发展融资需求而言，在打造绿色算力发展先导区方面，要求加快数字基础设施建设，推动新疆“东数西算”工程。从投资节奏看，仅算力领域，2024年几乎每月都有算力项目落地开工或签约。第七届数字中国建设峰会期间，8家企业分别与新疆生产建设兵团第八师、第十二师、第十三师签订战略合作框架协议，总投资额305亿元。就单一项目融资需求而言，在纺织服装全产业集聚区方面，仅乌鲁木齐片区的新疆维吾尔药业国际产业园项目总投资就达50亿元。同时，在自贸区建设的推动下，2024年7月央企产业兴疆推进会上，25家央企与新疆签署了183个项目合作意向书，预计到2028年底，投资总额将达9395.71亿元，项目涵盖新能源开发、电网建设、基础设施等，大量的固定资产项目投资将对自贸区各产业的基础设施建设融资提出更多的需求。
2.基础设施及配套项目金融需求。一是发展自贸区重大项目建设需要同步推进公路、水利、电力、天然气等网络体系建设，以此构建与周边联动发展的局面。2024年5月，人民银行推送的乌鲁木齐片区基础设施及配套建设的项目融资需求达940.8亿元。二是三个片区各有建设发展侧重点，需配套不同种类基础设施建设。如，霍尔果斯片区重点发展跨境合作和陆上边境口岸物流等业务，需要配套智慧化、数字化通关能力设施；喀什片区侧重联通中亚、南亚等试产的商品加工集散基地，在“五口通八国”的背景下，对国际贸易创新发展提出了更高的要求，与之对应的电商、会展等服务将有大量建设资金需求。三是对自贸区内的人员居住、餐饮、金融等日常生活服务需要匹配相应的投资建设，以此加快吸引集聚高层次人才。
3.自贸区企业金融需求。据自治区统计局数据显示，2024年前7个月，新疆外贸进出口总值2532.7亿元，同比增长39.1%，持续保持稳中向好的态势。霍尔果斯、喀什、乌鲁木齐进出口规模居全疆前三，分别同比增长71.7%、50.1%、15.1%，新疆进出口贸易发展延续高增长且有持续增长的态势。截至2024年6月末，自贸区企业总数近2.6万家，大量新注册的企业将会带来全方位的综合服务需求，包括账户管理、资金结算等基本需求，更重要的还有自贸区企业经营活动的资金需求，包括运营资金、扩大生产规模、研发投入、市场开拓以及跨境贸易融资等方面。
（三）中国（新疆）自贸区银行业支持现状
1.银行同业支持情况。自中国（新疆）自贸区获批以来，银行业金融机构持续加大力度推进疆内企业跨境经贸往来和投融资便利化，主要体现在三个方面。一是健全自贸区专营金融服务机构。积极为各类金融主体提供内外贸一体化综合金融服务，如工农中建等商业银行已先后设立自贸区金融服务中心，招商银行拟在经开区挂牌自贸区特色支行。二是持续加大资金支持力度。各银行机构不断加大对自贸区服务力度，如中行设立800亿元自贸区建设专项资金贷款额度；工行落地首单40亿元自贸区企业发债业务，这也是自治区目前单笔规模最大的企业债券。截至2024年一季度末，辖区银行业金融机构支持中国（新疆）自由贸易区贷款余额超1000亿元。三是不断丰富金融创新产品。各金融机构针对区内实体经济发展需求，不断创新金融产品和融资方式，如兵团农行、建行、兴业等银行正在陆续推动乌鲁木齐自贸片区、喀什自贸片区、霍尔果斯自贸片区外汇衍生产品相关业务落地。
2.农发行支持情况。农发行新疆维吾尔自治区分行结合农业政策性银行职能定位，紧紧围绕三大片区建设需求，创新服务模式，强化沟通对接和战略合作，已初见成效。截至2024年6月末，新疆分行累放自贸区贷款77.76亿元，贷款余额385.14亿元。
一是积极搭建合作平台，携手政银企共同发展。截至2024年6月末，新疆分行在乌鲁木齐、霍尔果斯、喀什签订战略合作协议54份，其中：自贸区建设相关合作协议3份，与兵团区块重点企业新疆生产建设兵团第十二师国有资产经营（集团）有限责任公司签订战略合作协议，为下一步全面做好政策性金融服务打下坚实基础。
二是量身定制信贷产品，精准服务建设需求。聚焦水利、路网、供电供暖等领域，助力公用基础设施建设。如正在营销推进喀什市城北供水保障能力提升工程建设项目，项目将水源地综合治理和引水工程完全相融合，直接服务于喀什片区的供水、用水需求。聚焦粮食、棉花、纺织等涉农产业领域，助力园区基础设施建设。如支持霍尔果斯片区丝路国际物流港一期建设项目贷款审批金额6.70亿元，项目服务于粮食储备以及园区内粮食、农副产品等运输，有利于降低企业运输成本、开辟销售渠道、扩大经营范围、提高经济效益。聚焦居住、文化、服务等领域，助力公共服务基础设施建设。结合三个片区配套服务设施需求，重点支持了乌鲁木齐片区内978套保障性租赁住房建设，霍尔果斯市中国文化馆，霍尔果斯市边境管控基础设施建设等项目。
三是充分利用政策性金融工具，有效发挥先导作用。投入0.6亿元农发基础设施基金，用于支持喀什市曙光国际农产品批发中心建设项目，该项目服务果蔬等农副产品的交易展示、定制加工、冷链仓储和物流配送等，项目已完成建设并投产使用，为客户进出口业务发展壮大打好基础。目前，该项目已入驻各类商户470余户，累计实现交易量100万吨，交易金额达96亿元。
四是“贷款+基金”组合发力，投贷联动保障项目落地。在自贸区前期规划过程中，及时沟通了解乌鲁木齐国际纺织品服装商贸中心产业培育基地项目建设资金需求。该项目处于全疆纺织服装商贸产业“三城七园一中心”战略中“一中心”的核心区，对加快区域纺织品行业发展具有重要意义。新疆分行先后投放农发基础设施基金2.63亿元，作为项目建设资本金，审批固定资产贷款10.8亿元用于该项目建设，“投贷联动”有力保障了项目建设资金需求。
五是“预付款保函+预付款+信用证”模式，多维度提供国际业务服务。如为新疆新粮艳阳天番茄股份有限公司办理“预付款保函+预付款+信用证”组合业务，服务客户贸易融资需求，有效保障了客户购货资金的安全。
六是推广线上渠道业务，提供便捷结算服务。大力推广农发行特色的“3主+2辅+N特色”线上渠道服务体系，及时为中国（新疆）自贸区企业开立网上银行业务、微信客服、短信服务等线上服务。同时，充分用好手续费减免政策，让利于企业。如为喀什片区的新疆远方公路港有限公司成功开通扫码收单业务，让交易不再受时间、空间限制，实现了“让数据多跑路、群众少跑腿”。为涉农领域国际项目提供资金结算服务，保障农产品贸易往来顺利进行、促进吸引外资流入农业领域等，促进农业产业国际化发展。
二、农发行支持中国（新疆）自贸区存在的困难和问题
农发行在中国（新疆）自贸区建设过程中给予了一定的政策性金融支持，但与同业相比，在融资体量、服务手段、产品创新等方面仍有短板，同时受到外部环境条件的一定制约。
（一）外部困难及问题
1.自贸区基础配套不完善。一是政策配套方面。中国（新疆）自贸区建设的方案和路径已出台，“主动脉”建设路径清晰，但三个片区的建设规划、招商引资等内容仍在修订磨合过程中，打通“最后一公里”的配套规划尚待细化，实施效果有待检验，与金融机构提供融资的匹配性存在不确定性。二是基础设施配套方面。新疆地处内陆，与东部沿海地区相比，基础设施建设相对滞后，包括水利、交通、物流、信息通讯等基础设施的完善程度可能不足以支撑自由贸易区的高效运作。三是开放平台水平方面。乌鲁木齐、霍尔果斯、喀什三个片区定位作用不同导致功能区之间的开放程度和平台建设存在差异，自贸区建设过程中部分区域可能面临开放平台建设不足的问题，影响到整体的贸易便利化和投资吸引力。四是人才保障方面。新疆地处边疆落后地区，与发达地区相比，高端人才、专业技术人才以及创新型人才相对匮乏，一定程度限制了自贸区的创新能力和服务水平。
2.自贸区产业发展基础较薄弱。自贸区的产业结构较为单一，喀什主要为棉花和林果业，霍尔果斯周边主要为粮食作物。同时，产业的科技现代化、信息化、国际化程度较低，农产品裸产裸出占比较高，产品附加值低，国际竞争力有限，需要通过自贸区建设来推动产业升级和多元化发展。
3.自贸区金融数据统计口径不明确。自贸区地理区位已有明确划界，但相关部门尚未出台文件明确自贸区金融数据统计要求。农发行支持自贸区相关数据均通过人工逐行、逐项目统计分析，对自贸区内和自贸区周边贷款支持的情况较难完全区分，在服务自贸区成效展示上不够精准。
（二）内部困难及问题
1.金融产品创新举措不多。一是新疆分行对自贸区建设的融资服务仍以传统贷款模式支持，结合自贸区金融需求创新研发产品的力度不够，在服务新质生产力、农业产业发展方面仍有较大空间。二是结合客户国际贸易金融需求的探索不多，缺少对不同类型生产经营企业融资场景的搭建和尝试，“量身定制”金融服务方案的思路还未完全形成。
2.客户储备不足。新疆分行现有客户群体多聚集在粮棉油生产加工等领域，地方国有企业占比较高，缺乏对跨境贸易融资客户的挖掘和建设，对供应链、物流链等领域核心企业的储备较少，缺少对客户上下游融资结算需求的研究，为自贸区客户提供一揽子、多元化金融产品的能力有待提升。
3.人才支撑不足。外贸业务基础薄弱，目前全疆只有区分行营业部、伊犁州分行可办理外汇结算等国际业务，熟悉跨境贸易和国际业务的专业人才不多，人才需求较为迫切。缺少专业团队对自贸区发展规划进行跟进研究，在与自贸区建设相关部门、单位的沟通联系上不够紧密。尤其在容易影响自贸区发展的俄乌冲突、贸易摩擦等方面研究尚浅，缺少对自贸区发展的预判决策能力和风险防控能力。
三、对策建议
农发行作为政策性银行，应不断提升政治站位，立足职能定位，进一步解放思想、开拓创新，找准切入点，聚焦重点，加大支持力度，发挥“当先导”的融资融智作用，积极助力自贸区加快发展。
（一）聚焦职能定位，提升靠前服务意识
一是组建服务团队。成立以“一把手”为组长的服务自贸区发展领导小组，成员包括分管行领导、主要业务部门负责人、三个自贸区片区所在行领导和客户经理。行领导负责高层对接和战略决策，业务部门负责重点客户和项目的跟踪服务，客户经理负责营销公关、日常关系维护等。小组通过不定期召开研讨会，集思广益、信息共享，及时调整优化营销策略，实现有效联动和互动；通过“飞地模式”深入自贸区内部办理业务，形成“自贸区信贷团队”，提升服务质效。二是创新服务方式。选派业务骨干或副处级以上人员交流至自贸区三个片区的管理部门工作，深入了解自贸区建设规划和进度，对引进的企业提前介入，掌握融资需求，靠前发力。三是加强沟通汇报。支持自贸区发展过程中涉及业务边界等问题应及时向当地监管部门沟通汇报，了解监管政策和导向，保证信息双向畅通，争取理解和支持，共同营造合规、良好的金融生态环境。
（二）聚焦区域特点，强化政策研究能力
一是加强顶层设计。推动新疆自贸区金融服务合作协议落地，设立服务自贸区建设专项信贷资金，从政策制度、考核权重、发展目标、人员配置等各个层面给予倾斜；积极向总行申请差异化信贷政策，侧重准入、授信、担保等方面加强支持力度，强化政策性金融服务站位。二是加强中亚、南亚涉农产业研究。新疆自贸区作为“一带一路”核心区建设和中国向西开放的桥头堡重要环节之一，在建设中亚、南亚区域合作中心过程中发挥着重要的纽带作用。要持续加强对中亚、南亚等8个周边国家涉农产业的研究分析，充分发挥新疆地缘优势和产业优势，服务国内涉农企业“走出去”。三是加强系统内自贸区金融政策研究。对其他21个自贸区所在地农发行服务自贸区的差异化政策进行梳理，借鉴可复制、可推广的经验和做法。四是加强风险防控能力。自贸区内金融开放程度更高，在资金结算便利、金融自由的同时，汇率风险、国别风险也不容忽视，应立足新疆自贸区金融监管体系要求，熟悉自贸区相关法律法规要求，稳健推进自贸区金融业务创新，有效做好风险防范和预警工作。
（三）聚焦主责主业，突出重点支持领域
一是支持基础设施建设。加大对自贸区水利、电力、路网、天然气、信息网络、算力等基础设施建设的支持力度，服务自贸区与周边互联互通，保障自贸区内企业和人员日常生产经营需求，进一步促进人员、资本等要素的流动。二是支持配套公共服务和公用设施建设。紧扣“一带一路”核心区建设需求，助推现代化配套设施落地。择优支持对住房、医疗、教育等公共服务领域的智能化、网联化建设，助力回流国际人才和专业人才留得住、住得好。三是支持农业产业园区和涉农产业园区建设。结合“十大产业集群”，做好产业的延链、强链、拓链金融服务工作，以产业带动当地就业。加大自贸区片区农产品初、深加工金融支持力度，结合粮食产需缺口和结构性矛盾、棉花产业发展价值提升，助力打造现代化产业体系和“科创园区”，推动纺织服装制造业形成优势产能、优质装备，推进产业向价值链高端迈进。四是完善物流体系建设。立足中欧（中亚）班列、“中吉乌”公铁联运，完善流通加工、包装、信息服务等物流服务建设，构建“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系。
（四）聚焦融资需求，完善金融创新举措
一是拓展“农发智贷”业务。结合自贸区进出口贸易、跨境电商等业务特点，运用“农发智贷”平台，深入挖掘优质客户供应链产业链资源。通过互联网、移动通信、物联网、人工智能等科技手段，结合客户进出口报关单、提货单、运输单数据，积极营销、推荐核心企业，探索形成外贸型客户业务场景；通过线上便捷、高效的流动资金贷款，履行支农支小职责，补齐传统信贷服务短板，从而吸引更多小微客户通过与农发行合作实现落户自贸区发展的良性循环。二是优化跨境结算服务。支持粮棉油、产业供应链核心企业、现代农业产业园跨境人民币结算“一体化”配套综合金融服务，开展新型国际贸易外汇收支业务，创新推进跨境人民币发债资金回流业务。三是探索“跨境贸易+”模式。新疆与八国相邻，自贸区设立后优质客户对外投资发展的趋势会愈强。探索对农发行主责主业领域、优质客户开展外汇贸易融资业务，精准对接重点企业贸易结算、资金清算、汇率避险等业务需求，制定包括贷款、信用证、押汇、贴现等综合性融资服务方案，积极为其提供境内贷款与跨境结算相结合的全链条服务。四是新增外贸机构网点。根据自贸区业务发展扩大趋势，以试点的形式向总行申请自贸区内固定或临时网点的设立，突出外贸服务功能，进一步为自贸区客户提供便捷、优质的政策性金融服务。五是开展专项培训。发展自贸区业务客观上需要与时俱进的经营理念和管理经验，在管理模式、产品创新、体制机制、业务流程上不断提升。
（五）聚焦联动发展，充实客户储备数量
一是探索建立“自贸区+辐射区”客户群。目前，浙江、山东、广东、江苏等省市的自贸区均已深入推进联动创新区的建设。建议以前瞻性视角深入研究自贸区政策和市场，以自贸区内重点客户为点，结合其上下游业务积极拓展辐射区联动客户群，实现服务延伸、融资延伸，助力形成区域协同发展的格局。二是探索建立“自贸区+链条”客户群。针对自贸区进出口贸易、保税交易、大宗商品交易等，一方面，利用供应链金融、线上智贷等业务模式为企业提供适配的产品，减少客户资金成本占用，延伸涉农客户金融服务范围，探索开展跨境资金供应链融资体系。另一方面，通过对不同存贷款规模和层级的客户采取不同频次的回访力度，加强营销客户的过程管理，进一步增强客户粘性，拓展上下游客户群体。三是探索建立“自贸区+跨省集团”客户群。充分掌握自贸区内跨省集团客户名单，与跨省集团客户总部所在地农发行省分行对接，了解集团整体经营运作状况，通过省行间开展“联合贷”、信贷资金异地沉淀存款“闭环管理”等方式，服务优质跨省集团客户。同时，建议总行对超过三家行的跨省集团客户，在授信额度、审批权限上给予倾斜。
（六）聚焦优势互补，实现同业合作共赢
一是与政策性银行同频共振。加大与国家开发银行、进出口银行对大额度重点项目支持的合作力度，通过银团贷款等方式，实现政策性金融服务同频共振，优质客户、项目资源互利共享。二是与商业银行合作共赢。目前，地方法人金融机构依靠其股权结构、网点布局、团队力量的优势，已在自贸区崭露头角。中行、工行等机构依托其境内外网点机构优势已快速开启自贸区跨境金融服务工作，办理了多领域的“首单”业务。要加大与其在银团贷款和同业存款等方面的合作，实现政策性金融和商业性金融的优势互补、价值提升。三是与政策性保险优势互补。建议与中国信保等政策性金融机构签订战略合作协议，通过政策性金融机构间强强联合，充分发挥保险“减震器”的作用，服务新疆产业发展助力自贸区建设，打通资金融通的“最后一公里”。
