「摘要」随着乡村振兴战略的深入推进，全域土地综合整治已成为优化国土空间布局、破解土地资源约束、激活农村土地价值的重要抓手，为农发行打造新的业务增长极提供良好机遇。本文从政策、经济、还款来源、现金流等层面分析全域土地综合整治的环境变化，结合重庆、广西的探索实践，分析全域土地综合整治环境变化后重点关注的问题，提出相关建议。
「关键词」全域土地综合整治 “投融建运管”一体化 土地指标交易
党的二十届三中全会强调“深化农村土地制度改革”，全域土地综合整治作为土地改革的具体措施和核心路径，备受党中央、国务院重视。作为服务“三农”、深耕“三农”的农业政策性银行，农发行支持全域土地综合整治责无旁贷。2025年3月中下旬，农发行专家委调研组先后赴重庆市、广西壮族自治区开展调研，期间通过座谈，走访信贷客户和项目现场，寻求支持全域土地综合整治的新思路，探索相关信贷政策落实落地的具体办法。
一、全域土地综合整治的环境变化
（一）从政策层面看，整治空间从重增量转为重存量。当前，土地整治的主要矛盾已发生改变，从以往以耕地保护为目标转化为更深入、全面的全域土地综合整治及生态修复。国家对全域土地综合整治相关政策、配套文件不断出台，先后推出实施“大占补”、扩大补充来源、“以补定占”、压实党政责任等重大政策调整，各个省份也不断跟进落实。在国家政策驱动下，全域土地综合整治成为农村释放发展空间的新引擎，改变以往造地改土的同质化整治，转变为因地制宜的差别化整治，注重扩展产业链和价值链，结合当地资源禀赋导入新兴产业和优势业态，实现整治“多样化”。
（二）从经济层面看，土地出让收入大幅下滑。近年来，伴随房地产供需形势逆转，土地出让收入大幅下滑，2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超44%，影响地方可用财力，叠加国际局势变化影响，政府财政承压明显。随着外部监管趋严、土地市场需求收缩，部分化债任务重的地方政府对新上项目较为审慎，存在国家给多少钱办多少事的思维，对贷款怕担责任，怕找麻烦，面临“整治难生财”“项目晒太阳”等困境，基层行项目营销难度也大。
（三）从还款来源看，土地指标收益不得直接作为贷款的还款来源。以往全域土地综合整治中形成节余土地指标交易收入作为重要还款来源，由于土地指标交易收入作为政府非税收入，以约定比例指标收益偿还银行贷款，难以与地方财政账户相剥离，容易认定为新增地方隐性债务。2024年12月，自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》明确“城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源”，指标收益成本返还模式彻底成为历史，受此影响，部分县乡政府推进全域土地综合整治的积极性有所下降。
（四）从项目现金流来看，全域土地综合整治项目现金流吃紧。一是在经济环境面临多重挑战的背景下，全域土地综合整治缺乏国家专项资金支持，省、市配套的资金数量有限，且由多个部门管理，缺乏统筹规划，难以实现统筹集中投入，设立风险补偿基金或担保机制的省、市较少。二是政府虽积极引导社会资本参与全域土地综合整治，由于公益性较强、整治范围大、子项目众多、投资回报低，难以实现投入产出的自平衡，社会资本参与积极性不高。三是很多项目尚处于土地综合整治的早期阶段，对土地综合整治的“二级开发”考虑不足，项目剔除指标收益和土地出让收益等政府性基金收入后，剩余产业运营收益等经营性收益不足，难以满足按照市场化、法制化原则开展融资的条件。
二、重庆、广西分行的探索实践
近年来，农发行总行党委积极贯彻党中央部署，高度重视支持全域土地综合整治工作，2025年1月召开全域土地综合整治及高标准农田建设业务启动视频会，3月召开全域土地综合整治重点省份业务推进会，全力推进全域土地综合整治。农发行重庆市分行、农发行广西壮族自治区分行深入贯彻总行决策部署，抓项目、优服务、促创新、强合规、树品牌，取得积极进展。
（一）强化政银互动，构建合作机制。一是加强高层营销。重庆分行与省自然资源厅搭建合作框架、签署合作协议、联合印发文件，分支机构深入地方党政广泛宣讲农发行全域土地综合整治支持模式及成效。广西分行成立由党委书记、行长挂帅的全域土地综合整治工作专班，与自治区自然资源厅围绕如何有效推动全域土地综合整治、加快项目审查审批、打造典型示范项目等进行深入探讨，达成框架共识。二是加强融智服务。重庆分行积极参加重庆市2025年全域土地综合整治项目评审，全程参与“政策性金融资金支持土地综合整治与生态保护修复实现路径”课题研究。广西分行与自治区自然资源厅联合印发《关于做好政策性金融资金支持全域土地综合整治和生态保护修复工作的通知》（桂自然资发〔2024〕48号），将农发行融资、融智理念融入写入政策文件，从源头做好项目融资设计。广西分行先后在贵港市、南宁市进行政策宣介和授课交流，在全区树立起农发行作为全域土地综合整治主办行的形象。三是加强工作协同。重庆分行与省自然资源厅联合共建省级项目储备库，组建营销服务专项小组，参加多部门联合工作专班、专项议事协调机构等，及时掌握政策动向、项目资源，深度参与项目设计、立项、评审、验收等工作。广西分行同自治区自然资源厅直属单位开展人员挂职交流，互相派出1名业务骨干交流挂职，加快推进全域土地综合整治项目落地。
（二）创新支持模式，探索发展路径。一是“全域综合整治+一二三产融合”模式。重庆分行支持的九龙坡区铜罐驿镇全域土地综合整治项目，属于自然资源部发布的全国首批15个试点典型案例之一，充分发挥地方政府的组织联动优势、国有公司和运营团队的专业优势、农发行信贷政策优势，采取“政府主导、国有公司承贷、专业团队运作”方式，以土地整治后的现代温室采摘园、物流加工区、农业休闲观光等经营收入作为还款来源，依托一二三产业融合发展和规模化运营，实现项目经营收入与投资平衡。二是公司自营模式。广西分行支持的鹿寨县中渡镇全域土地综合整治项目，采用公司自营模式，由借款人负责投资建设运营，以项目建成后的农产品销售收入、市场摊位出租收入、仓库及加工厂区出租收入、木材加工收入归还贷款本息。
调研中了解到，截至2025年2月末，重庆分行已支持全域土地综合整治项目2个，审批金额21亿元、累放10亿元；广西分行支持全域土地项目2个，审批5.63亿元、发放1.36亿元。
三、全域土地综合整治环境变化后需重点关注的问题
（一）政策环境有待改善。一是跨部门的协同推进难度大。全域土地综合整治具有“全域性”“综合性”“公共性”等特性，项目建设内容丰富，包含子项目较多，涉及多部门，政策目标优先级存在差异，对统筹管理要求高。部分省份对全域土地综合整治实施方案审批较慢，各子项目的立项审批、管理要求均不相同，某一流程出现卡顿，容易导致整个项目进度受到影响。如目前重庆拟先制定全域规划再审批实施方案，工作流程较长，2025年入库的全域项目实施方案都未审批，导致工作推进较慢。二是存在重复立项的嫌疑。在全域土地综合整治项目中，各部门补助资金项目，均使用部门原立项的项目名称，没有统一使用全域项目的项目名称，但资金是用于全域项目的实施，有重复立项的嫌疑。
（二）优质承贷主体少。一是具备“投融建运管”一体的优质承贷主体尚需挖掘培育。虽然全域土地综合整治项目更倡导具备“投融建运管”于一体的多功能、全链条、市场化、实体化优质主体来承贷，但受地方自身资源条件限制，地方国企市场化转型还需时间，合适的项目承贷主体还需进一步挖掘培育。二是项目建设主体分散。在部分财力紧张的省份，全域土地项目偏好引入民营社会资本方参与部分子项目的投资建设，导致项目建设主体分散，原本“肥瘦搭配”的项目被割裂，最终借款主体可支配的项目收益难以覆盖贷款本息，融资无法落地。三是项目资本金主要来源于股东注资，受经济下行和政策影响，工程建设投资回报和土地指标交易返还收入减少，部分承贷主体盈利能力下降，影响资本金筹措，造成已营销项目难落地。四是在全域土地综合整治中，国企在土地整治完成后，不参与后续的产业招商、导入，而集体经济组织因专业人才、管理水平、财力等自身的缺陷，较难导入、经营好相关产业，不易获得银行资金支持。
（三）产业导入难度较大。一是产业运营分析脱离实际，对产业导入的落地性、预留未来发展空间等方面都缺乏相关论述。此外，未能充分考虑项目收益平衡的可行性，公益性、准公益性的内容占比过高。此外，运营周期长、收益不确定性较大等特性导致产业导入和运营难度大，相关运营主体积极性不高。二是全域整治项目一般要在3-5年内完成，而作为项目现金流平衡最重要组成部分的产业导入，从土地盘活到产业导入及后续的投资建产，往往需要更长时间。三是导入的产业多为农业产业，农业和生态空间收益低于开发用地，因此注定农地项目还款来源会偏弱，难以实现自平衡。而全域土地综合整治等农地项目普遍存在项目建成后不形成可抵押的实物资产情况，导致在项目选择上更偏好林业、厂房、水库、水厂、管网等项目，农地项目顺位较为靠后。
（四）调查审查阶段难以形成共识。一是当前阶段主要以多主体链条的方式来实现项目“投融建运管”一体化运作，导致前期评估阶段与后期实际运营阶段存在时间上的脱节及反差。项目实施前难以取得更为明确的后续商业合作意向，使得对国有企业流转土地后的运营模式需要论证到何种程度、后续约束到何种程度难以形成普遍共识。二是全域土地综合整治项目涉及导入的产业种类较多，当项目通过所在省审查批复和入库、进入农发行办贷环节时，由于对行业、市场等信息缺乏足够了解，项目评估起来有一定难度，甚至出现质疑导入产业合理性的情况。此外，产业方面的基础设施建设特别是涉及到后期建设工业园区等方面内容，在全域土地综合整治期间难以测算其现金流，导致项目现金流难以自平衡。
四、几点建议
（一）坚持政府主导。全域土地整治项目涉及多部门，必须坚持政府主导，统筹多方资源。一是密切银政协作，深化“总对总”的合作，加强与自然资源部、农业农村部的沟通，打通政策堵点，主动对接政府规划及实施方案，主动提供融智融商服务，利用行业主管部门的管理政策，强化借款人抗风险能力和可持续经营能力分析，做好风险预判。二是推动当地政府培育综合实力较强的承贷主体。引导地方政府通过增加注资、注入经营性资产、增加自然资源相关经营权合法权益、兼并重组等方式，做大做强实施主体，探索“母公司+项目公司”的双层主体设计，强化对项目公司的收益保障及担保支撑作用，助力经营主体市场化转型。优先选择当地平台公司、国企或央企，尤其是具备“投融建运管”一体化能力的主体作为借款主体，确保其自有资金充足、资产负债率符合要求。
（二）探索多元化的收益模式。遵循“政策指引+政府主导+市场化运营+实体企业运作+有效担保+合规运营”的原则，构建全生命周期的资金动态平衡表。一是强化价值转化思维。树立钱从政策应用、资源变现中来的思路，充分利用全域项目蕴含的多重资源价值来组合现金流，更重要的是在价值通路打造上作文章，通过就地利用、资源置换等多种方式让项目实施主体享有全域政策红利。二是重点支持以产业运营收入为还款来源的整治项目。将产业发展作为项目收益平衡的支撑点，因地制宜支持乡村产业，按照“一产规模化经营、一产延伸二产、一产衍生三产”的思路，推动产业多元化布局和融合，拓展更加丰富、立体的现金流来源，推动“投融建运管”一体化运作。三是引导地方政府按照“谁投资、谁收益”原则，强化承贷主体在土地整治与要素整合上能够发挥的市场作用，通过“农地+人居环境”“农地+产业导入”“农地+委托经营”等模式综合开发土地资源，最大限度开发土地要素价值，规避隐债风险和项目投资回报失衡风险。结合乡村旅游、现代农业等产业，拓展“整治+文旅”“整治+规模化特色种植”“整治+碳汇”等模式提升土地综合价值。四是对于废弃矿坑、湿地、国有林场等政府生态修复责任重、财政压力大的自然资源,探索“沙滩+”“森林+”等开发模式,优先推进矿、海、林等市场需求大、开发潜力高的资产组合供应试点,将其作为增强承贷主体还款能力的重要保障，促进自然资源资产高效配置。
（三）强化风控管理。一是坚守主责主业，严守业务边界，推进的全域项目不能涉及偏离农发行职能定位的行业和领域，项目收益路径要清晰、产业运营要稳定、资金要能够自平衡，确保不触碰违规新增地方政府隐性债务的红线。严格按照市场化、法治化原则开展工作，强化对准入、放款、贷后等关键环节管控，确保贷款管理质效。二是虽然土地指标交易收入不能作为直接还款来源，但是可以作为判定项目整体效益情况的核心指标。考虑到土地综合整治中的公益性、准公益性项目多，项目的资金平衡核算可实行整体打包核算，并将整治后的运营性收益和资产性增值收益统一纳入核算范围。三是在担保方面出台差异化信贷政策，允许在落实还款来源、明确整体担保方案前提下，可按贷款发放进度同比例落实担保。对纳入总行名单制管理的全域土地综合整治重点项目，担保落实确有困难、不能全额覆盖的，在还款来源明确、项目自身现金流稳定可靠的前提下，可采取信用贷款方式。四是探索试点指标抵押融资机制。允许将节余的建设用地指标作为抵押物，农发行根据指标的预期价值和市场情况，为土地整理项目主体提供贷款支持，既盘活了指标资源，又为项目建设提供资金保障。五是对于第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点，扩大农村承包土地经营权融资服务，基于各地土地流转价格指数确定押品价值和抵押率，激活承包土地金融权能。
（四）优化配套支持政策。一是优化考核方式。全域土地综合整治遵循“上下结合，以下为主”的原则，各个地区经济发展水平不一，全域推进情况不一。探索对全域土地综合整治贷款的考核参考城中村专项借款，以占当地的市场份额来进行综合考量。二是对于县域内涉及几个乡镇已批复实施方案的全域土地综合整治项目，总行应进一步明确是否允许将其打捆打包作为一个项目来支持，并对子项目整体立项审批的项目予以优先支持，助力项目加快推动。三是强化资源配置。面对日益激烈的市场竞争，农发行需主动出击，推动资源配置向全域业务倾斜、信贷政策向全域项目倾斜、贴身服务向全域客户倾斜，做到规模优先安排、贷款优先办理、服务优先满足，以最强的配置、最优的保障、最快的速度，集中优势力量打好全域土地项目攻坚战。
