「摘要」当前，在国家政策驱动下，全域土地综合整治已成为破解土地资源约束、推动城乡融合发展的重要抓手。通过农用地整理、建设用地综合整治、生态保护修复等举措，优化国土空间布局，促进耕地集中连片、产业集聚发展和乡村生态改善，是农发行信贷业务高质量发展的新“蓝海”。本文探讨全域土地综合整治的重要意义，结合农发行湖北省分行的探索实践，分析全域土地综合整治业务发展存在的困难，并提出相关建议。
「关键词」全域土地综合整治 业务模式 高质量发展
土地是农业最基本的要素、农村最大的资源，统筹好土地资源对于促进乡村振兴、推动城乡融合发展具有重要意义。作为农业政策性银行，农发行大力推动全域土地综合整治业务，是履行职责使命助力乡村全面振兴的应有之义。本文以湖北分行为例，就如何更好开展全域土地综合整治业务助推高质量发展进行调研与思考。
一、农发行发展全域土地综合整治业务的重要意义
（一）发展全域土地综合整治业务是贯彻落实党中央决策部署的内在要求。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革特别是农村土地制度改革作出系统部署，中央一号文件也连续6年部署全域土地综合整治工作。2024年8月自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，对全域土地综合整治作出系统性部署。2024年3月自然资源部办公厅印发《关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》，明确要求深化政银企合作，加大重点领域支持力度。农发行作为农业政策性银行，肩负服务农业供给侧结构性改革，推动农业现代化建设的重要职责，全力支持全域项目是落实党中央决策部署的重要举措，是践行金融工作政治性人民性要求的重要责任，是一项政治性、政策性都很强的工作，必须不讲条件、不打折扣，全力落实。
（二）发展全域土地综合整治业务是服务国家战略的有效途径。全域土地整治业务以土地为核心，通过统筹田、水、路、林、村等综合治理，促进乡村人地有效配置、土地权属关系协同调整，拉动农业产业链、供应链、价值链，具有独特的核心优势。一是全域项目是全力服务乡村振兴的战略大平台。全域项目集成了乡村振兴“政策套餐”，是“农村版的城乡一体化”和“乡村振兴的套餐”。二是农用地与建设用地的提质双引擎。全域项目以“三位一体”实施农用地整治，通过数量整合、质量提升、生态优化，可实现小田变大田、低产田变高产田、污染田变生态田。三是优化调整“三区三线”的政策工具箱。在国家调整“三区三线”政策范围内实行“三线联动、灵活调整”，能有效破解单一红线对复合功能的约束。四是“三生空间”融合发展的价值转化链。通过对“三生空间”的系统性重构，可以让生态修复筑牢绿色根基、特色产业激发乡村活力，实现“农村增绿、农民增收、农业增产”的价值闭环。
（三）发展全域土地综合整治业务是创新转型高质量发展的必然选择。湖北省是经济大省、科教大省、生态大省、农业大省，围绕湖北省十大重点农业产业链为主攻方向（茶叶、优质稻米、菜籽油、特色淡水产品、现代种业、柑橘、蔬菜、中药材、生猪、家禽及蛋制品），聚焦服务打造新时代“鱼米之乡”，全域土地综合整治统筹田、水、路、林、村等综合治理，融资需求量大，是真正的业务蓝海，农发行拓展全域土地综合整治业务，前景广阔，大有可为。湖北分行积极探索创新“全域整治+”信贷模式，坚持“政府引导、市场运作、产业支撑、项目平衡”的原则，项目经营产生的现金流可以全额覆盖贷款本息。通过全域土地综合整治引入多方资金，形成“短期有输血、中期能造血、长期可循环”的资金聚合生态。前期支持的孝感朱湖、宣恩椒园、应城杨河3个全域土地综合整治项目入选自然资源部试点典型案例。2025年，采取“全域整治+特色产业”模式实施的十堰市房县白鹤镇全域土地综合整治项目、采取“全域整治+农文旅融合”模式实施的孝感市大悟县宣化店镇全域国土综合整治项目，在湖北分行贷款的支持下大力推进。实践证明，湖北分行抢抓机遇，大力发展全域土地综合整治业务，是农发行擦亮支农品牌、实现转型发展的有效途径和必然选择。
二、湖北分行发展全域土地综合整治业务的实践与探索
近年来，湖北分行深入贯彻总行“农地银行”品牌战略，立足省情和各地资源禀赋，不断适应形势变化，持续探索发展路径，取得较好成效。
（一）加强高层对接，优化制度机制。将全域土地综合整治上升到全行高质量发展全局的高度，统筹谋划，着力构建业务架构完善、内外协作良好的发展格局。一是加强组织领导。省分行成立“一把手”任组长的领导小组，部署开展“农地业务拓展年”活动，召开全域项目推进会。省分行党委班子成员分别带队走访主管部门、地方政府、重点客户，实现对接“全覆盖”。建立项目全流程会商机制，实行前中后台协同平行办贷、三级行联动办贷、专班下沉办贷，完善业务会商、抽样核查、培训指导流程，制定印发《农地类业务信贷资金管理操作规程（试行）》《农地产业管理规程》，高效推进全行全域土地综合整治业务。二是加强宣传推介。坚持“高层营销、源头营销、提级营销、联动营销”相结合，加强“农地银行”品牌战略、全域土地综合整治信贷政策、业务模式及典型案例等的宣传，激发各地政府加快推动全域土地综合整治的积极性；及时总结全域土地综合整治发展的新思路、新领域、新路径，形成可复制推广的经验和模式，全力做好品牌推介官。三是加强政银合作。加强与自然资源、农业农村等相关行业主管部门的沟通协调，建立联合工作机制，促成省分行与省自然资源厅联合发文，推动辖内分支机构与当地党政、主管部门通过签订合作协议、建立项目库等方式强化联动合作。紧密对接全域土地综合整治、高标准农田建设、“小田并大田”改革试点，以及各级政府重点发展的农业产业，有针对性做好融资融智服务。
（二）围绕重点领域，加大信贷支持。紧密结合湖北省“十四五”规划和各地资源禀赋，突出全域土地综合整治重点领域，加大信贷支持力度，2021年以来，累放农地类贷款557亿元，至2025年6月末农地贷款余额524亿元，较2020年末净增472亿元。一是全力支持高标准农田建设。围绕党的二十大提出的“逐步把基本农田全部建成高标准农田”的决策部署和湖北省全力支持高标准农田建设规划，切实服务“藏粮于地”战略。2021年以来，累放贷款54亿元，支持建设高标农田106.69万亩。二是探索支持“小田并大田”。省分行主动与地方政府及部门对接，坚持“依托政府、促建主体、打造模板、因地制宜、先点后面、全省统筹”原则，积极支持“小田并大田”项目，营销项目37个，金额150亿元，审批项目32个，金额121亿元。三是大力支持全域土地综合整治。聚焦农村土地布局优化，统筹支持“田、水、路、林、村”综合整治，将农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护和特色产业布局一体推进。2021年以来，累计支持全域土地综合整治项目96个，审批金额417亿元，投放金额162亿元。
（三）坚持创新驱动，探索有效模式。一是积极探索业务模式。根据地方发展规划、自然禀赋、产业基础、经济环境等因素，在支持全域土地综合整治方面进行有效探索，形成一批“全域土地综合整治+优势（特色）产业”“全域土地综合整治+优势资源”“全域土地综合整治+全产业链”“产业化联合体”等信贷模式，支持了一批重点项目，涌现出一批优秀案例，持续推动全产业链多领域多要素多业态融合发展。二是积极探索项目运作模式。根据不同项目实际，强化经营性现金流的设计和落实，灵活采用两种运作模式：“建运一体”模式，以专业市场化农业企业为核心，项目“投融建运管”五位一体整体推进，实施主体采用自身经营或合作经营方式进行项目运营，以农业产业经营收入偿还贷款本息；“建运分置”模式，按照“借款主体投资建设+运营主体租赁经营”的方式，借款人负责全域土地综合治理集中整治，将建成标准化农田转租给运营主体运营，以运营主体支付的租金还本付息。通过运作模式的灵活选择，最大限度推动项目落地、有效实施。三是完善督导考核机制。结合各地实际将全域土地综合整治业务考核指标分解至各二级分行，制定劳动竞赛方案，并将全域业务开展情况纳入综合绩效考核。加强对辖内二级分行全域业务考核督导，对全域土地综合整治业务规模、业绩、创新、品牌、风控等方面进行综合评价，并作为辖内机构评先评优的重要依据。
三、推动全域土地综合整治业务发展存在的困难和不足
全域土地综合整治具有较高的建设标准和政策控制，涉及土地资源、政策机制、实施主体、运作模式、收益分配等各环节，在实际推进过程中，面临诸多困难和瓶颈。
（一）政策协同一致性不够。一是土地政策有待完善。农村部分土地资源尚未确权，不利于经营权流转和抵押权的实现。同时，湖北省流转土地经营权确权登记及抵押处于试点阶段，仅有部分地区具备登记条件，存在登记对抗效力不明、估值公信力不足、抵押权实现困难等问题。二是项目内驱力不够。全域土地综合整治项目的公共属性，决定了政府主导是当前较为可行的一种模式，但项目收益期相对较长，对承建主体的产业运营维护能力提出更高要求，地方国企的意愿不强，成熟市场主体主动介入需要进一步引导和宣传，政府规划引领、政策扶持等作用有待进一步发挥。三是协调联动不够。全域土地综合整治政策涉及土地、财政、农业农村以及市场主体等多个方面，不同主管部门对政策标准、工作要求以及利益诉求存在不同理解和把握，若不建立有效的沟通协调机制，不利于全域土地综合整治项目的有效实施和可持续发展。
（二）项目联动效应有待提升。一是利益联结协同性不足。目前，全域土地综合整治项目的实施主体主要为国有企业，部分项目整治建设与产业导入相对独立，在建设整治任务完成后立即退出，不参与产业导入、运营和管理。而集体经济组织的资金实力、经营水平等相对欠缺，难以导入并经营好关联度较高、收益较好的产业，也难以获得信贷支持。二是区域带动作用发挥不够。从实践情况来看，当前全域土地综合整治在很大程度上仍沿袭传统土地整治的“重任务、重工程、重指标”，与实现乡村振兴的长远目标存在差距。三是项目导入产业链多元化不足。虽然目前在支持全域土地综合整治项目中，注重产业的导入和发展，但从实践情况看，与湖北十大重点农业产业链融合不够，特色产业支持不足；现有全域土地综合整治项目中产业多局限于生产流通环节，在促进农业现代化和农村一二三产业融合发展上谋划不足；同时全域土地综合整治项目涉及产业科技含量不足，多集中于“种养”等传统领域。
（三）项目推进面临堵点。一是多元投资体系尚未完全建立。现阶段，全域土地综合整治项目特别是高标准农田建设部分主要集中在政府投资，资金来源于每年的中央、省、市补贴和本级少量的财政投入，总体投入资金有限，地方配套难落实，许多项目采取集中涉农资金整合投入方式实施，“有多少钱做多少事”，社会投资主体主动介入这类项目投资很少。二是项目设计的整体性、科学性还不够。从实践来看，当前不少全域土地综合整治项目对“全域”认识不深，往往理解为农用地、农村建设用地、生态用地等整治内容的简单叠加，忽视其系统性、整体性和综合性，对产业布局优化重视程度不够。三是缺乏优质的市场化经营主体。近年实施的全域土地综合整治项目建设主体一般为国有新设法人，整体实力偏弱、经营水平不足。若采取“建运一体”模式，承贷主体既要负责建设又要负责运营，但既有工程建设资质又有产业运营能力的涉农企业较少，若采用“建运分置”模式，承贷主体是施工方，但不参与后期运营，不能控制项目现金流，承担较长期限的贷款风险较大。另外，如何合理整合各方资源、补充安全的担保措施是全域土地综合整治项目推进过程中主要难点。四是项目收益难以达到预期。全域土地综合整治项目经营现金流主要依靠后期运营的农业产业或农村一二三产业融合收益，回报利润低、周期长、波动大，项目自身造血能力不足，在农村土地确权、交易等相关政策未匹配的情况下，项目投资、收益难以实现平衡。
四、拓展全域土地综合整治业务助力高质量发展的建议
加强全域土地综合治理，推进乡村全面振兴，离不开金融特别是政策性金融的有力支持。针对面临的痛点难点，政府、金融机构、市场主体要同向发力，形成合力。
（一）锚定任务目标，深入开展专项攻坚。一是开展攻坚行动，推动工作全面提速。农发行应持续开展“党政大走访、项目大推进”活动，对地方党政做好政策宣讲，消除融资顾虑，激发融资需求；对基层行开展多形式业务辅导，助力项目落地落实。二是集中优势资源，加快项目进程。围绕省分行和各市州签订的合作协议，聚焦营销对接的项目和已经审批项目，因地制宜，一县一策、一企一策、一事一策，以最强配置、最优保障、最快速度，全力推进项目落地，以点带面、全面铺开。三是强化考核激励，促进工作提质增效。对标目标任务，发挥好考核指挥棒、风向标和助推器作用。
（二）深化银政合作，搭建合作平台。一是建立联动机制。与自然资源、农业农村等主管部门保持高层互访，建立“总对总、分对分”联络机制，建立常态化沟通机制，充分发挥各自优势，保持密切协作，共同打造良好支持格局。二是拓展合作空间。积极推进与相关厅局设立重大项目储备库，强化项目整体设计的前瞻性谋划，共同探索支持一批全省、全国示范性项目。三是打造优质主体。推动成立市场化的全域土地综合整治实施主体，并通过“注资、注产、授予经营权”等方式，增强市场化运营能力。积极探索当地国企与省、央企成立合资企业，打造专业的大型农业产业投资集团。
（三）聚焦重点领域，创新业务模式。结合不同土地整治片区的功能定位，如耕地力提升、生态环境治理、产业转型升级等，设计不同业务路径。一是积极拓展高标准农田建设模式。积极探索“高标准农田+制种基地”“高标准农田+订单种植”等新模式，以项目建设为基础，同步做好产权流转、农村集体“三资”管理等金融服务，积极满足农民专业合作社、社会化服务组织和粮食加工流通企业等上下游全产业链主体的金融需求。二是优化完善全域土地综合整治模式。通过“土地整治+”模式,积极探索完善土地整治与产业发展相结合的新模式，将土地整治与“种养加购销”和生态文旅相融合，注重与湖北十大特色产业链的深度结合，形成以土地整治为基本依托的“三产融合”发展新路径。三是深入挖掘土地“红利”。加强学习借鉴先进省份样板项目，积极探索项目多元化收益来源，抓住亮点和特色，如乡村文旅、村集体存量资产盘活、农业产业园经营收入等，为项目注入动力，助力农民就业增收，最大程度实现土地高效利用，拓展乡村全面振兴新路径。
（四）优化办贷机制，提高办贷质效。一是加强营销服务。坚持融资融智相结合，健全营销服务机制，主动对接、提前介入优质全域土地综合整治项目；对依托全域土地综合整治的新兴产业采取分级开发或联合开发的模式积极扩大与央省企合作。对央省企实行省分行高层营销、二级分行跟进、支行落实的工作机制。二是着力提升项目评审水平。坚持完善“专题研究、专班办贷、专门管控、专业赋能”机制和项目会商、平行办贷、专班下沉等工作机制，充分借助行业主管部门、专业机构的力量，不断提升项目调查、审查能力和水平，提高办贷效率。三是加强内外部政策研究。在外部，积极参与政策制定，将农发行融资理念融入其中；在内部，紧跟重点领域形势变化，为全域土地综合整治业务发展及时提供理论支撑与政策指导。
（五）强化合规展业，守牢风险底线。一是严守业务边界把牢准入关。始终树立并践行正确政绩观，严格落实监管部门各项政策要求，从严穿透项目贷款还款来源，坚决不碰“三条红线”，对纯公益、收入明显不足的项目坚决不予支持。二是做实调查评估把牢贷中关。严格把好“项目真实性、权属合法性、办贷合规性、资金安全性、当地积极性”五个方面要求，审慎开展调查评估，精准使用信贷产品，做实风控措施。三是抓好风险管控把牢贷后关。落实信贷全流程标准化、规范化要求，严格执行“实贷实付”“放支同审”工作要求，运用数字化手段，确保项目能落地、可检验，做到真整治、真受益。
