1994年4月14日，《金融时报》转载了新华社一条不足400字的消息——《深化金融体制和投资体制改革的重大举措国家开发银行正式组建》。当时，不少人或许都没意识到，这家新组建的银行与随后陆续成立的中国进出口银行、中国农业发展银行一起，将对我国金融发展格局产生深远影响，并在此后28年跌宕起伏的中国经济改革发展中，发挥无可替代的支撑作用。

28年后的今天，在评价组建政策性银行的重大意义时，业内人士称，此举推动了专业银行的商业化改革，实现政策性金融与商业金融的分离，解决专业银行身兼二任问题，把专业银行办成真正的商业银行。

特别是党的十八大以来，政策性金融机构改革取得积极进展，服务国家战略和重点领域、薄弱环节的职能优势凸显。面向“十四五”乡村振兴、低碳发展等新的发展领域，在国家金融支持实体经济发展的大背景下，政策性金融也将迎来更大的发展空间。

破题

每一次重大变革都有着深刻的历史背景。在我国金融组织体系中，政策性银行的诞生也不例外。

时间回到20世纪90年代初。一场以国际商业信贷银行倒闭，以及英国因严重的货币危机而被迫退出欧洲汇率体系为标志的全球性金融动荡，警醒了远在亚洲的中国。而反观国内，当时金融秩序令人担忧。一方面，建设资金匮乏，原材料、电力、能源、交通等基础设施和基础产业已经成为制约国民经济发展的“瓶颈”；另一方面，投资效益低下，银行贷款回收困难，整个金融体系面临很大风险。

究其原因，主要在于当时的国有专业银行不是真正的商业银行，既要按国家要求大量办理政策性贷款，又要按利润最大化的原则开展商业性业务，这使其在承担行政责任的同时，又面临着巨大的商业风险。其结果是：既不能很好地贯彻国家政策，也不能完全承担自负盈亏的责任。

1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离，推进国有专业银行的商业化改革。12月25日，国务院发出《关于金融体制改革的决定》，提出成立三家政策性银行。

随后，在不到4个月的时间内，国务院相继于1994年3月17日、4月19日和4月26日批准组建国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，均为直属国务院领导的政策性金融机构。同年，三家政策性银行在京正式开业。

根据国务院决定，国家开发银行主要职责为，确保国家重点项目资金需要和防止基建盲目膨胀引发通货膨胀，集中支持国家基础设施、基础产业和支柱产业领域的重点项目建设；进出口银行则主要执行国家产业政策和外贸政策，为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持；农发行主要任务是筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

可以说，政策性银行的诞生，为我国整个金融体制改革中功能的区分和清晰化作出了重大贡献。立竿见影的成果也随之而来：政策性银行特有的融资功能，为解除当时中国经济发展面临的资金匮乏之困，立下了汗马功劳。

谋变

应该说，政策性银行从建立伊始，就在应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率等方面被寄予厚望。而伴随着宏观经济环境、产业结构、市场需求和微观基础发生重大变化，政策性银行所承担的目标和任务也发生了实质性改变。于是，在历经10余年快速发展之后，政策性银行踏上了不平凡的改革之路。

2007年1月，全国金融工作会议在京召开。会议明确提出：将按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革。2015年，国务院批复同意政策性银行改革实施总体方案，改革进入了一个新阶段。

谈及走过的改革之路，进出口银行董事长胡晓炼曾这样说：“回顾改革开放40年的历程，最重要的经验之一就是始终坚持市场化的发展方向，政策性金融的改革发展也遵循了这一基本导向。”

根据进出口银行的改革方案，该行将市场原则与政策性金融特性紧密结合，摒弃了粗放经营的旧思维，明确了全面提升质量和效益的新要求，走上了建设现代金融企业的转型发展之路，提高了通过市场化手段履行政策性职能的能力。实践中，该行注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善现代金融企业制度，提升创新服务能力、稳健发展能力与核心竞争力，促进了规模、结构、质量和效益均衡发展。

“在农发行改革进程中，有两个重要的时间节点。”该行农村金融发展研究院院长李振仲介绍说，一是2004年国务院第57次常务会议研究了农发行改革和发展的重点问题；二是2014年国务院第63次常务会议审议通过农发行改革实施总体方案，改革方案涵盖农发行履行职能、完善体制机制的方方面面。也正是这两个重要时点，开启并引领了农发行现代化建设的高潮。

实践表明，通过两次系统性改革，农发行不仅实现了履职保障能力、经营管理水平和运营规范的极大提升，更在国家治理体系层面为粮棉流通体制、农业农村基础设施投融资体制等诸多改革的顺利推进提供了稳定支撑，在经济体制市场化改革进程中发挥了重要作用。

中坚

改革激发了活力。党的十八大以来，在服务国家战略，以支持关键领域和薄弱环节为重点服务高质量发展，助力现代化经济体系建设，推动构建国内国际双循环新发展格局，三家银行发挥了不可替代的中坚作用。尤其是在我国经济增长速度换挡期和结构调整阵痛期，凸显了政策性金融有效弥补市场机制不足、熨平经济周期波动的重要性。

以进出口银行为例，公开资料显示，经过28年发展，该行已经成长为表内资产超过5.4万亿元、在国际同类机构中名列前茅的银行，成为服务对外贸易、跨境投资、开放型经济建设、“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作，促进中国融入全球经济体系的政策性金融支持力量。近年来，适应改革开放新要求，该行还将支持环节内向延伸至扩大境内对外开放领域。中国核工业集团、中国电力工业集团、中国铁路工程集团等企业都在进出口银行的大力支持下，打造出了一张张令人瞩目的“中国名片”。

而在“三农”领域，农发行2016年以来累计投放支农贷款11.27万亿元，全力服务国家战略，积极支持农业供给侧结构性改革、乡村振兴、脱贫攻坚，努力提升服务实体经济质效。“十三五”期间，该行累放粮棉油收储贷款、农业农村基础设施贷款和支持农业现代化贷款分别达到3.3万亿元、3.8万亿元和8579亿元，从根本上改变了农业“靠天吃饭”的局面。为啃下脱贫攻坚硬骨头，农发行探索建立的金融扶贫“四梁八柱”成效突出。截至2020年末，该行累计投放精准扶贫贷款2.32万亿元，贷款余额1.5万亿元，有效发挥了政策性银行“当先导、补短板、逆周期”职能。

有目共睹的是，在疫情影响、经济发展面临三重压力的不利环境下，政策性银行积极作为，优化投资结构、提高社会资源配置效率，全力推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长。

28年弹指一挥间。政策性金融机构的诞生与发展，可谓是我国改革开放的生动缩影和历史见证。可以预见，伴随着第二个百年奋斗目标大幕的开启，“十四五”规划实施进入关键时期，政策性金融机构也将在各自领域书写更加精彩的新篇章。（李岚，金融时报）

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