全国政协委员 中国农业发展银行党委书记、董事长 钱文挥

习近平总书记在中央金融工作会议上指出，加快建设中国特色现代金融体系，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，加快建设金融强国。深化金融供给侧结构性改革，强化政策性金融机构职能定位，聚焦服务国家战略，主要做商业性金融干不了、干不好的业务。我国政策性银行成立30年来，积极履行职责使命，在贯彻落实党中央国务院有关决策部署、支持国家重大战略和薄弱环节等方面发挥了不可替代的作用，成为市场和政府的桥梁、战略落地的工具、宏观调控的手段、政策扶持的渠道、引导市场的标杆。新时代深化金融改革、推动金融高质量发展、助力金融强国建设提出新任务新要求，亟须加快政策性银行立法。

当前，加快政策性银行立法具有必要性和紧迫性。

一是构建中国特色现代金融体系、推动金融高质量发展的要求。习近平总书记提出，建立健全分工协作的金融机构体系。截至2023年末，三家政策性银行总资产达34万亿元，各项贷款余额达28万亿元，占全国银行业金融机构资产总额的8%、贷款余额的11.6%；政策性金融债券余额达25万亿元，占全国各类债券余额总量的16%。推进政策性银行立法，有利于政策性银行明晰主责主业，更加精准聚焦做商业性金融干不了、干不好的业务，在市场配置资源不充分、效率和公平关系不平衡的领域与商业性金融实现优势互补、协调合作，避免无序竞争。

二是深化政策性银行改革、更好服务国家战略的要求。习近平总书记指出，金融要服务国家战略、强国建设、民族复兴伟业。30年来，三家政策性银行围绕粮食安全、基础设施建设、国际分工合作等战略重点领域持续加大支持力度，有效发挥了当先导、补短板、逆周期调节作用。在新时代新征程，由于缺少专门法律依据，政策性银行在服务创新驱动发展、乡村振兴、“一带一路”、国内国外双循环、做好“五篇大文章”等方面还存在短板，亟须从立法层面明确政策性银行职能定位以及响应国家战略的产品创新和风险补偿等制度机制，为及时有效服务国家战略提供法律支撑。

三是推动金融法治化、建设强大金融监管体系的要求。习近平总书记指出，加强金融法治建设，及时推进金融重点领域立法。金融领域现有专项法律11部，包括《中国人民银行法》《商业银行法》等，没有《政策性银行法》，这与政策性银行在经济社会发展中的独特地位和作用不匹配。目前政策性银行运行主要依据行政法规和部门规章，监管主要参照《商业银行法》，但很多内容不适用，亟须专门立法明确业务范围、监督管理等，为政策性银行依法经营、监管部门依法监管协调提供依据。

我国政策性银行经过30年改革发展，已具备立法基础。一是公司治理不断完善。普遍建立“两会一层”治理结构和加强党的领导工作机制，建立了全面风险管理、市场化经营和激励约束等机制。二是改革优化初见成效。业务分类管理、分账核算基本落地，政策性功能不断强化，2023年末，农发行政策性业务占比达94.12%。三是监管经验日益丰富。健全了监管体系，积累了一定的差异化监管经验，同时国外现有丰富立法实践也为我国提供了有益借鉴。

建议如下：一是启动立法议程。按照中央金融工作会议要求，借政策性银行成立30周年契机，及早将《政策性银行法》纳入国家（专项）立法计划。二是明确立法起草牵头部门。鉴于政策性银行在国家改革发展大局中的独特功能作用，管理上又涉及财政部、人民银行、国家金融监管总局等多个部门，建议由中央金融委员会办公室作为立法起草牵头部门。三是研究立法要明确的重点内容。要研究明确政策性银行法律属性、经营原则、功能定位、履职范围、业务边界及动态调整机制、资金来源、差异化监管、绩效考评机制等。例如，农发行应以服务乡村振兴战略、建设农业强国为主要目标，从区域、产业、特定任务、负面清单四个维度强化边界管理，优化产品体系，立足主责主业服务国家战略。