「摘要」农发行如何更好发挥在农村金融体系中的主体和骨干作用，为全面推进乡村振兴贡献更多力量，是亟需研究解决的重要问题。本文首先从理论维度、历史维度、政策维度、实践维度四个维度对农发行服务乡村振兴的背景进行梳理；进而从乡村振兴重点领域、国家层面制度设计、政策性金融支持路径三个方面对银行业金融机构服务乡村振兴面临的突出问题进行剖析；针对存在的问题，从聚焦乡村振兴重点领域给予大力支持、进一步完善国家乡村振兴制度设计、探索提升政策性金融服务乡村振兴路径等三个方面提出政策建议。
「关键词」农发行 政策性金融 乡村振兴
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，强国必先强农，农强方能国强，没有农业强国就不会有整个现代化强国。全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，建设农业强国，当前要抓好乡村振兴。作为我国唯一一家农业政策性银行，农发行探索服务乡村振兴的实施路径，切实发挥农发行在农村金融体系中的主体和骨干作用，是当前的重要工作。
一、农发行服务乡村振兴的重要性必要性
（一）从理论维度看，服务乡村振兴是农发行职责所在。乡村振兴在发展特色产业、农村具备现代生活条件、实现生态宜居绿色发展等方面提出了更多更高要求。农发行是国家为支持“三农”发展专门成立的农业政策性银行，不以盈利为目的，提供综合性、长周期、差异化的信贷服务，是国家破解乡村振兴“钱从哪里来”问题的特殊金融工具。
（二）从历史维度看，农发行因农而生、因农而立、因农而强。从最初支持粮棉油收购，到农产品加工，再到农业农村基础设施，农发行的业务发展史对应着中国农业农村发展史。“十三五”时期，农发行精准扶贫贷款投放额、余额稳居金融机构首位；“十四五”以来，农发行确定了“服务乡村振兴的银行”的战略定位，举全行之力服务巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴。十年来，累计投放支农资金19.1万亿元，2022年末资产规模、贷款余额分别是2012年末的4倍和3.6倍，得到了国务院领导、有关部委、地方党政的充分肯定和社会各界的广泛认可。
（三）从政策维度看，党中央指示精神是农发行服务乡村振兴的精神指引。党的二十大报告明确提出“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。2023年中央一号文件强调要立足国情农情，体现中国特色，推进农业强国建设。农发行作为政府平衡金融资源配置的重要手段，在利率、期限、规模等方面提供优惠条件，并通过政策性信贷资金市场化筹集，引导更多社会资金回流农业农村，在制度成本、治理效率上较其他政策性、商业性金融机构有不可比拟的优势。
（四）从实践维度看，农发行在农村金融体系中发挥发挥主力和骨干作用。农发行坚守全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化主场主业，全力服务国家粮食安全、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、农业现代化、农业农村建设、区域协调发展和生态文明建设“六大领域”，积极打造“粮食银行”“农地银行”“水利银行”“绿色银行”四大品牌。2022年累放粮棉油类贷款7483亿元、精准帮扶贷款6363亿元、农业现代化贷款5451亿元、农业农村基础设施贷款1.14万亿元、绿色贷款6258亿元。
二、从乡村振兴重点领域看，产业发展、基础设施建设、公共服务供给等领域仍然存在短板弱项
（一）农业产业发展基础仍然相对薄弱。我国乡村产业发展尚处于初级阶段，主要集中在种、养、加等技术含量较低的弱质产业，产业规模小、布局散、附加值不高、产业链较短，市场培育的合格融资主体、承贷主体不多。1980-2016年间中国农业全要素生产增长率0.62%，明显低于工业的1.25%。同时，“三农”产品在市场流通过程中价格波动较大，造成产业投资收益不稳定。
（二）农业农村基础设施建设仍需加强。乡村振兴基础设施项目多为公益性项目或准公益性项目，撬动社会资本投入难度较大，项目现金流十分有限，导致欠账较多，160个国家乡村振兴重点帮扶县中有69个县不通高速公路，106个县不通铁路，70个县辖内公路里程在2000公里以下。地方政府对农村基础设施的发展规划统筹考虑不足，69个未通高速公路的重点帮扶县中，纳入所在省高速建设规划的仅有25个、占比36.23%。基础设施项目建设成本较高，广西、云南、四川的重点帮扶县多位于山区，高速公路每公里建设费用是平原地区的2至6倍。
（三）农村公共服务设施供给不足。农村地区医疗、养老保障等公共服务的水平和能力远落后于城镇，我国80%的医疗资源都在城市，城市人均拥有的医疗卫生资源量是农村的两倍以上。农村教育、文化等公共服务硬件、软件双缺，乡村文化建设形式大于内容，农民参与度较低。
三、从制度层面设计看，“打捆打包”、盘活资产、联农带农、过渡期后帮扶等机制还有待完善
（一）“打捆打包”模式实施路径有待细化。2023年中央一号文件明确，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。实践中，农村基础设施项目在现金流、区域、领域等方面“捆”或“包”的方式和结构等仍不明确，缺少相关操作指引，社会资本方在支持相关项目时，对“打捆打包”的合规性、现金流的可靠性还存在一定顾虑。
（二）盘活存量资产政策尚有待进一步明晰。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，明确鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持盘活存量资产。当前，农业农村在发展过程中形成了大量可开发利用的存量资产，亟需通过进一步盘活释放存量资产效益，为农业农村基础设施建设提供资金支持。但目前有关部门对于银行机构参与盘活存量资产路径尚未予以明确。
（三）当前联农带农机制有待完善。习近平总书记强调，要更多在增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力上下功夫，推动各类资源、帮扶措施向促进产业发展和扩大就业聚焦聚力。例如，国家乡村振兴重点帮扶县增收措施主要以纳入低保或提供公益性岗位为主，通过企业带动就业方式增收的占比较低。未获得就业岗位监测对象的收入来源始终处在不确定的状态，自身素质也没有得到提升，极易返贫。据统计，国家乡村振兴重点帮扶县防返贫监测对象中因收入不稳定因素返贫致贫的约占30%。
（四）过渡期后帮扶机制尚不明确。习近平总书记强调，要谋划过渡期后的具体制度安排。目前，国家对于过渡期后相关帮扶机制尚处在谋划阶段，具体政策仍不明晰，社会各方面研究制定欠发达地区、农村低收入人口等重点群体开展常态化帮扶措施缺少遵循和依据。例如，目前除去脱贫人口直接参与生产经营的帮扶项目外，还包括了许多诸如农合补贴、教育补贴等无需脱贫户付出劳动的福利性举措，一旦终止这些措施，脱贫户收入将面临下跌。
四、从政策性金融支持路径看，财政协同、产品体系、机构设置等方面尚需健全
（一）政策性金融与财政协同机制存在堵点。一方面，政策性金融与国家专项债之间尚缺乏明确的联动机制，专项债发行规模始终较小；在服务乡村振兴领域未明确建立撬动政策性金融资金投入的联动机制，导致“政策性资金难投入”与“专项债支持范围有限”两种不平衡不充分现象并存。另一方面，国家尚未明确“两项”指标交易收入的返还实施主体的具体路径，农发行将“两项”指标交易收入作为公益性建设的第一还款来源存在隐性债务争议。
（二）政策性金融服务乡村振兴产品体系仍需充实。农发行现有贷款产品支持全面推进乡村振兴针对性不足。例如，农发行于2018年设立“生态环境建设与保护贷款”，因政策性贷款产品划分的窗口期等原因，该产品目前属自营性业务，难以发挥其有效作用。又如，农发行针对防返贫监测对象、脱贫人口、易地搬迁人口、农村低收入群体、新市民等重点帮扶人群，主要是依靠城乡一体化贷款、支农转贷款等方式予以间接支持，尚无专属精准帮扶贷款产品。
（三）农发行基层机构人员缺少部分产品投放经验。农发行改善农村人居环境贷款产品主要用于满足农村区域内农村生活基础设施建设、农村环境综合整治、农村居民住房条件改善、农村公共服务设施建设等改善农村人居环境建设及运营方面的资金需求，是传承发扬浙江“千万工程”经验推进美丽乡村建设的有力抓手，与乡村建设行动重点任务高度契合。但目前农发行部分基层机构人员对于该贷款产品的熟悉度不够，缺乏投放经验，产品使用质效有待提升。
（四）农发行县域基层机构设置仍需完善。农发行县支行现行设置依据是“在1995年末划转农发行贷款余额5000万元以上的县市设立支行”，已难以反映当前服务乡村振兴的真实情况，从全行范围来看，有相当多的派出业务组的贷款余额很大，已与当地县支行的业务规模不相上下；有部分县支行存量业务却较小，甚至低于1995年创设之初5000万元的规模，结构性矛盾较为突出。
五、对策建议
（一）聚焦乡村振兴重点领域给予大力支持。一是全力支持乡村产业振兴。围绕各县特色主导产业，突出支持一批有特色、有市场、有效益、有品牌的产业，重点支持国家和省级现代农业产业园等建设，支持打造农业产业区域增长极和产业高地并助力完善产业链的联农带农机制，积极支持推进农业与加工流通业，文化、旅游、教育、康养等产业，信息产业等融合。二是重点支持乡村基础设施建设。重点支持中西部地区农村厕所革命，因地制宜建设污水处理设施；支持健全农村生活垃圾收运处置体系，推进有条件的地方开展农村生活垃圾源头分类治理；积极对接农村道路畅通工程、城乡交通一体化示范创建、农村供水保障工程、乡村清洁能源建设工程、数字乡村建设发展工程等专项规划，支持公共基础设施建设往村覆盖、往户延伸；加大对农田、水利、物流等生产性基础设施支持力度。三是重点支持提升乡村基本公共服务水平。聚焦乡村教育、医疗、养老等重点领域，全面支持产教融合基地建设、教育设施建设、健康乡村建设、养老服务设施建设、文化惠民工程等，推动乡村基本公共服务从有到好的转变。
（二）进一步完善乡村振兴制度层面设计。一是明确农村公益性项目“打捆打包”的支持路径。建议由相关部门牵头细化制度体系。现金流方面，明确只要项目或实施主体综合收益能够覆盖贷款本息，就不认定为涉及地方政府隐性债务。领域方面，允许农业农村基础设施公益性项目，与其衍生的经营性项目以及其他独立的产业类经营性项目一并“打捆打包”进行包装，确保项目收益自平衡，吸引社会资本积极介入。区域方面，允许农发行支持包含部分城市建设内容的城乡融合发展项目。二是明确银行机构参与盘活存量资产方式。建议监管部门明确允许银行机构支持借款人购买存量国有资产直接经营或续建、改扩建，扩充银行机构参与盘活存量资产的渠道，进一步支持企业扩大经营规模，改善经营方式，挖掘存量资产价值，有效提升项目效益水平。三是完善联农带农机制。联农带农对象方面，加紧研究设立精准帮扶防返贫贷款，将防止返贫监测对象、农村低收入人口、新市民等纳入精准帮扶防返贫贷款支持对象范围。联农带农主体方面，继续支持培育壮大地方国有企业，整合辖内土地、景观、文化等各类资源，合规注入当地国有企业推动市场化转型，实施主导产业项目建设，依托“国企+新型农业经营主体+农户”产业运营模式，带动各类经营主体发展、农民增收。四是探索过渡期后帮扶机制常态化。建议由相关部门加大研究探索力度，为金融机构提供政策遵循。一方面，过渡期结束后不“一刀切”帮扶政策，对国家乡村振兴重点帮扶县等欠发达地区进行一次巩固衔接普查，对确需延续相关政策的地区，逐县逐政策明确延续期。另一方面，调整优化防返贫动态监测和帮扶机制。参照脱贫攻坚期精准扶贫贷款做法，相关部门定期向人民银行推送监测对象信息，金融机构精准发放防返贫贷款，推动企业与监测对象强化利益联结。
（三）创新提升政策性金融服务乡村振兴路径。一是完善政策性金融与财政的协同机制。探索建立政策性金融与乡村振兴专项债共同支持国家重大项目的联动机制。研究服务乡村振兴“专项债+信贷”的衔接具体办法，在重点区域、领域优先探索重大项目“专项债+政策性长期项目融资”联动机制。进一步规范农地“两项”指标交易收入作为还款来源等不涉及地方政府隐性债务的认定标准，明确“两权”指标交易收益的返还路径，继续完善依托土地资源拓宽支农惠农有关政策。明确在一定条件下允许“两权”指标收入由主管部门账户直接划拨实施主体，减少中间环节，有效推动乡村振兴公益性、准公益性项目建设。二是持续优化政策性金融服务乡村振兴产品体系。简化农发行营销产品的行政审批流程，更加注重政策性银行职能定位、经营范围及基础产品的监管，给予政策性银行在对接政府、市场需求方面一定的灵活性，重点支持农发行加快新设“农业农村生态环境保护和修复”政策性产品。三是加强改善农村人居环境贷款产品培训推广力度。农村人居环境改善是实施“千万工程”的重点和前提内容，当前全国正深入推广“千万工程”重要经验，农发行要用好这一政策性金融专有的独特产品，通过农发行大讲堂、乡村振兴条线业务调度会、实地调研等方式，加强对基层机构人员关于使用改善农村人居环境贷款产品的培训推广，重点宣介使用该产品的支持范围、准入条件、典型案例等事项，推动用好这一信贷产品，促进宜居宜业和美乡村建设。四是探索政策性银行县域机构设置动态调整机制。按照“总量不变、动态调整”的思路，制度化政策性银行基层分支机构设置的行政审批审议流程，制定机构设置变更的原则办法，机构的组织管理部门依据政策发起机构变更调查、制定变更方案并报“三会一层”讨论、审议、表决，经报有权监管部门审议备案后执行。
