「摘要」为政策性银行设定业务边界，明确其服务的领域和范围，是各国政策性金融实践中的通行做法。与此同时，在政策性银行发展过程中逐渐出现业务边界争议，也是各国政策性金融实践中的普遍现象。政策性银行与商业性银行的业务边界，在本质上可以视为政府与市场边界在银行领域的投射和反映。由于政策性银行业务范围具有很强的动态性，在新发展阶段多维融合的发展趋势下，实践中无法也无需一次性划清业务边界及业务分类，可以留存一定程度的弹性空间。与此同时，为了最大程度发挥政策性资金的服务效力和使用效率，可以探索逐步引入“政策性强度”因子，体现出政策性强度越强越优先优惠的差异化导向，引导实际业务范围和政策性业务比例动态自律调整。
「关键词」政策性银行 商业性银行 市场化进程 业务边界
当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际环境复杂多变。进入新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，着力推动高质量发展，正是应对世界百年变局、把握未来发展主动权的重大战略决策。党的二十大报告指出，要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。坚持以扩大内需为战略基点，紧紧扭住供给侧结构性改革主线，打通经济循环的堵点，补齐社会发展的短板，充分利用国内国际两个市场两种资源，迫切需要政策性银行更好发挥“当先导、补短板、逆周期”作用。
与此同时，在以人民为中心发展思想和新发展理念指引下，社会主义市场经济体制改革深入推进，市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有效结合，推动经济发展呈现显著的多维融合趋势，城乡边界，区域边界，产业边界，企业与市场边界，政府与市场边界，生产、生活与生态边界等逐渐淡化，呈现出贯通协同、连续渐变、谱系化发展的特点。在多维融合趋势下，政策性银行如何坚守职能定位和高质量服务经济社会发展，在中国式现代化进程中更好发挥作用，不越位、不缺位、不错位，成为需要系统思考和亟待有效解决的基础性问题。
一、政策性银行的理论基础
政策性银行是政府实施特定战略、进行逆周期调节和弥补市场失灵的制度设计和策略选择，是政府与市场的桥梁，是维护经济社会稳定的重要制度性基础设施，在国家金融体系中发挥着不可替代的特殊作用。在市场经济条件下，政策性银行依托国家信用支持，广泛持续稳定筹集社会资金，采用市场化的运作方式，将金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，有效服务和支持国家重大战略实施和经济社会高质量发展。
（一）市场经济的客观现实：市场失灵、国际竞争与有限政府
涉农领域的弱质性、基础建设的公共性、国际竞争的战略性等客观存在，导致纯粹市场机制存在固有缺陷，即缺乏充足的内生力量自动确保市场信念从而维持自身稳定运行。涉农经济、基础建设和国际贸易中存在较为严重的“市场失灵”，就是市场机制内在不稳定性和不平衡性深刻而现实的反映。
在市场经济的稳定和发展中，政府机制具有不可替代的作用, 特别是在涉农经济、基础建设和国际竞争等方面。但是，政府机制所能直接采取的措施和支配的资源是有限的。财政政策、货币政策和行政规制难以有效应对涉农经济和基础产业中的不完全竞争和不完全信息，因而无法直接将涉农经济和基础产业维持在社会最优水平；财政资金也无法直接满足基础建设和公共服务所需的巨额资金需求，从而使市场经济中政府作用的有限性呈现出某种程度的绝对性特征。
（二）沟通政府与市场的机制设计：政策性银行
市场失灵、国际竞争和有限政府在市场经济中同时存在，单纯依靠市场或政府机制无法有效应对现实困境，需要明确“政府与市场的有效边界”和“政府与市场的合作形式”，强化二者的协同作用，实现二者的有机结合，充分发挥各自的独特优势。
作为应对市场经济现实困境的关键机制，政策性银行是对“政府与市场有效边界”的重要回应，也是“政府与市场合作形式”的重要体现，成为沟通政府与市场的桥梁。政策性银行将政府目标与市场手段有机结合，实现了政府机制与市场机制的贯通融合，使政府与市场的边界内化于实际经营过程，促进了政府宏观力量向微观主体的有效传导，在公共物品提供和重点产业持续发展中，发挥不可替代的关键作用，成为市场经济的重要制度性基础设施。
（三）政策性银行：天然的逆周期调节机制和服务发展的战略力量
经济周期是市场经济与生俱来的基本特征。商业性银行作为市场经济的重要组成部分，遵从利润最大化的商业逻辑，在金融加速器、资本监管、信用评级等机制的作用下，具有天然的顺周期性。由于涉农经济、基础建设往往是经济的薄弱环节，国际贸易是促进经济发展的重要力量，因而政策性银行天然具备逆周期调节的操作空间。
政策性银行既可以充当财政政策的工具，发挥财政资本金的杠杆作用，又可以作为货币政策的传导渠道，实现货币政策的定向宽松。与此同时，相较其他金融机构，政策性银行更具专业优势，营利负担更小，而且能够依托国家信用主动调节负债，有助于更加快速、更大规模地集中金融和智力资源，有力有效服务国家重大战略，促进经济社会全面均衡发展。
二、政策性银行与商业性银行的业务边界争议及其实质
为政策性银行设定业务边界，明确其服务的领域和范围，是各国政策性金融实践中的通行做法。但在政策性银行发展过程中逐渐出现业务边界争议①，也是各国政策性金融实践中的普遍现象。政策性银行业务边界的设定及其相关争议的出现，各自符合特定的经济背景，具有深刻的内在合理性。
（一）政策性银行业务边界的设定及其目的
业务边界概念存在实际业务边界与政策业务边界的区分。不同于商业性银行，政策性银行以执行国家意志为目标，专注服务国家重大战略和发展规划，定向支持经济社会发展的重点领域、薄弱环节，服务范围大多属于商业性银行理性忽视的领域，其目的即在于形成对商业性银行的有效补充。因而，为确保政策性银行切实发挥政策性职能作用，避免偏离主责主业和异化为商业性银行，往往需要为其设定特定的业务范围，从而形成政策性银行的政策业务边界。但是，受制于现实中的众多其他约束条件，政策性银行的实际业务边界可能小于政策业务边界，其间差距的大小也可以作为度量政策性银行履职程度的重要考量因素。
（二）政策性银行与商业性银行的业务边界争议
随着政策性银行职能作用的持续发挥，其支持领域的市场化程度不断提高，商业性银行随之顺势进入因政策性银行履职而逐渐市场化成熟的领域②；与此同时，随着政策性银行履职能力的不断提升，为更好服务国家战略实施和经济社会发展，其业务规模持续增长、业务领域逐步拓展。从而导致政策性银行和商业性银行出现一定程度的业务交叉和竞争，引发关于政策性银行和商业性银行业务边界的争议③。
总的来看，政策性银行和商业性银行的业务边界争议主要集中在：1.政策性银行与商业性银行之间是否需要划分边界，严格区分两者的业务范围，或者设定政策性银行的业务边界，约束政策性银行的业务范围，即“要不要”问题；2.市场化进程中能否划清两者的业务边界，或者明晰政策性银行的业务边界，即“能不能”问题；3.新发展阶段怎样设定两者的业务边界，或者政策性银行的业务边界，明确业务边界设定和调整的原则、方法、依据和程序，即“怎样设”问题。
（三）问题实质：政府与市场边界在银行领域的具体化
从基本属性和职能定位来看，政策性银行作为政府与市场的桥梁，其业务范围应尽可能覆盖商业性金融不能发挥作用、难以发挥作用或作用发挥不充分的领域。政策性银行与商业性银行的业务边界，在本质上可以视为政府与市场边界在银行领域的反映和投射，受到经济发展水平、市场化发育程度、重大战略实施、市场调控需要等多方面因素的影响。
（四）科学认识市场化进程中政策性银行的功能演变
工业化、城市化④、市场化和法治化已经成为各国推进现代化的普遍共识，而市场化在其中发挥着基础性作用。但是，无论是落后农业国家的市场化，还是计划经济国家的市场化，都涉及政府职能的发挥和转变，都是一个政府与市场边界相互交织、动态调整的过程。与之对应，在银行领域具体表现为政策性银行和商业性银行业务边界持续变动与不断调整的过程。因而，理解和界定政策性银行与商业性银行的业务边界，需要在市场化进程中科学认识政策性银行的功能及其演变。
政策性银行具有引进市场规则、培育市场主体、弥补市场失灵、补齐市场短板、服务国家战略、稳定经济周期等多重功能，在市场化进程中发挥着关键作用，是政府推进市场化进程的重要力量。在市场化初期，经济基础总体薄弱，经济结构严重失衡，市场观念极端匮乏，经济亟需大量基础建设，而政策性银行的能力非常有限，主要发挥引进市场规则、培育市场主体以及支持重点建设的作用。在市场化过程中，随着经济基础和经济结构的持续改善，政策性银行的能力逐步增强，支持大规模基础建设、服务国家战略和补齐市场短板的作用日益凸显。而在市场化后期，经济结构趋于合理，经济总量持续增长，政策性银行更多发挥弥补市场失灵和稳定经济周期的作用。
需要说明的是，市场经济具有内在的不均衡属性，即在不同区域、不同领域、不同行业、不同时期存在较大差别，从而形成对政策性银行功能的长期需求。国外发达经济体的发展证明，市场化程度的持续提升和市场机制的日臻完善，无法消除市场缺失、市场失灵以及经济波动，依然需要政府发挥积极作用。而政策性银行作为政府与市场的桥梁，丰富了政府调控市场的手段，增强了政府调控市场的能力，拓展了政府调控市场的范围，在经济中始终发挥着不可替代的作用。
三、社会主义市场化进程中的政策性银行
中国特色社会主义市场经济体制不是一蹴而就的，而是在渐进式改革的过程中逐步建立和完善的⑤。与市场化改革的不同阶段相适应，政府在经济建设中的职能以及政府参与经济活动的方式也在逐步改革和调整。我国的政策性银行在社会主义市场经济体制改革中诞生，在助力改革中持续推进自身改革，逐渐成为社会主义市场经济的重要制度性基础设施。
（一）在助力推进市场化进程中实现自身的功能演变
市场化是经济活动中的资源配置逐步向市场发挥决定性作用发展转化的过程⑥。发达国家市场经济的形成往往历经上百年，而我国作为发展中国家和经济转型国家，仍处在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中，不仅面临市场经济国家普遍存在的市场失灵，同时面临不同程度的市场空白、缺损和落后。
我国政策性银行立足现实国情，发挥系统集成的比较优势，持续探索推进政府、企业、社会等各方要素资源的有效整合，助力破解市场空白、缺失、落后、失灵等多方面的问题，成为推动我国市场化进程的战略力量。集中体现在：1.在市场空白或缺失的领域、区域和环节积极培育市场，为国家战略和规划领域提供基础支撑，发挥“当先导”作用；2.在市场发育程度不足或失灵的领域、区域和环节，助力提升金融服务水平，发挥“补短板”作用；3.在经济出现较大波动特别是出现较大下行压力的时期，发挥“逆周期”调节作用，助力市场和经济平稳运行。
在社会主义市场化进程中，随着经济社会的不断发展和改革开放的持续推进，国家发展战略因应调整，市场空白、缺失、落后和失灵的程度、领域、区域和环节也在不断变化。国家发展战略的具体内容以及市场空白、缺失、落后和失灵的具体表现，受到政治、经济、历史、地理、人文等复杂因素影响，其结构具有动态性和阶段性，从而导致政策性银行的业务范围、支持强度和功能结构需要作出相应调整⑦，以更好契合国家发展战略需要和市场化进展程度。
（二）在助力提升市场化水平中努力推进自身的市场化
随着社会主义市场化进程的推进，资源配置的市场化程度不断提高，政府直接干预经济活动的范围不断缩小。作为沟通政府与市场的桥梁和政府间接调控的工具，政策性银行将政府目标与市场手段有机结合，实现政府机制与市场机制的贯通衔接，在公共物品提供、重点产业发展和国际贸易竞争中，发挥不可替代的关键作用，成为社会主义市场经济的重要制度性基础设施。
政策性银行作为金融市场的参与主体，在执行国家意志的前提下坚持遵循银行规律，在持续助力提升经济市场化水平的同时，不断推进自身的市场化，以更好服务经济的市场化⑧。政策性银行的市场化改革主要体现在业务分类、项目运作、筹资机制、利率定价等多个方面：1.适应经济社会发展变化动态调整业务支持领域，同时建立和完善政策性⑨与自营性⑩或商业性业务分类管理体系，逐步探索形成以政策性强度为依据的业务分类管理思路，并根据政策调控或战略需要动态调整优化业务分类结构；2.作为支持准公共产品领域的投融资主体，政策性银行逐步探索和完善综合收益还款模式，围绕“现金流”设计还款来源，不断降低对财政补贴资金的依赖程度，探索形成公益性项目市场化运作的发展路径，逐步实现政策性银行自主经营、自担风险下的财务可持续；3.持续拓展市场化筹资渠道，通过发行金融债券筹集中长期贷款资金，在强化负债主动性从而保障政策性业务发展的同时，降低对财政资金和央行再贷款的依赖，推动资本市场的发展；4.适应金融领域利率市场化改革趋势，采用FTP内部资金转移定价机制，构建内部虚拟资金市场，优化政策性银行内部利率定价模式，更好推动市场化利率从负债端向资产端传导。
（三）社会主义市场经济中的政策性银行与商业性银行
区别于以资本为中心的资本主义市场经济，社会主义市场经济坚持以人民为中心，广泛动用一切可以动用的手段和力量，持续推进中国式现代化，坚定不移走共同富裕道路，在发展中保障和改善民生。金融是实体经济的血脉，在我国以间接金融为主体的金融体系中，政策性银行和商业性银行合理分工、互相补充、适度交叉、有序竞争，共同助力推进社会主义现代化进程。
在社会主义市场化进程的不同阶段，政府与市场之间的关系有着很大不同。与之对应，政策性银行与商业性银行之间的关系也具有较为鲜明的阶段性特征。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。在新发展理念的指引下，市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有效结合，使资源要素的流动逐步冲破原有边界，打破资源配置的非均衡和低效率状态。
进入新时代以来，政府与市场的作用更加贯通协同，城乡边界，区域边界，产业边界，企业与市场边界，生产、生活与生态边界等也在逐渐淡化，推动我国经济发展呈现出以城乡融合、区域融合、产业融合、军民融合等为显著特征的多维融合发展趋势。政策性银行与商业性银行边界、各专业政策性银行边界不可避免呈现模糊化趋势，开始出现难以避免的业务交叉和相应领域的有限竞争。
四、新发展阶段统筹政策性银行与商业性银行发展
全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，标志着我国进入了一个新发展阶段。当前，我国经济同时面临总量性、结构性和周期性问题，坚持问题导向和目标导向，在发展中稳步推进市场化改革，需要适应多维融合发展趋势，逐步构建以政策性强度为核心的履职评价体系，引导政策性银行自主动态调整实际业务范围，协同发挥各类银行的业务专长和比较优势。
（一）坚持更好服务实体经济的发展方向
我国是中国共产党领导下的社会主义国家。党领导人民深入推进改革开放、全面建设社会主义现代化国家的根本目的，就是要通过解放和发展社会生产力，不断提高人民物质文化生活水平，促进人的全面发展。检验党和政府一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。
在社会主义市场经济体制下，金融业要坚持以人民为中心的发展思想，不断提升服务实体经济能力，更好满足人民群众多样化金融需求，把增进人民福祉、促进人的全面发展、推动共同富裕作为改革发展的出发点和落脚点。我国的金融体系以间接融资为主，银行在资源配置中发挥着更加突出的作用，政策性银行和商业性银行要更好坚持“服务实体经济”本源，持续助力优化社会金融资源配置。
（二）统筹平衡政策性银行与商业性银行的竞争与合作
当前和今后一个时期，我国经济发展同时面临总量性、结构性和周期性问题，且结构性问题最为突出，需要发挥不同类型银行的业务专长和比较优势。政策性银行是沟通政府与市场的桥梁，按照市场化原则协同配合政府扩大资金投放，同时引导商业性和社会性资金介入，发挥传导中枢和资金杠杆作用，是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重要机制。走中国式现代化道路，需要充分发挥政策性银行作用。
总体来看，不同类型的金融机构各有其经营特点和比较优势，已经形成各自相对固定的经营范围。其中，政策性银行侧重中长期融资，商业性银行更侧重中短期融资，且二者重点服务的领域、产业和区域也各有不同。也就是说，政策性银行与商业性银行的竞争，往往发生在实际业务边界附近，属于摩擦性竞争而并非整体性竞争，且对不同机构衡量自身比较优势、提升自身服务水平、避免资金垄断供给和金融服务“真空”具有积极作用。
在市场空白或发育不足的领域和环节，政策性银行积极推进基础建设和公共服务供给，逐步引入市场机制和培育合格市场主体；在市场发育适中的领域和环节，政策性银行与商业性银行适度交叉，有序竞争，发挥政策性银行中长期信贷优势，确保重点领域和薄弱环节资金供给稳定持续；在市场高度成熟的领域和环节，引导政策性银行有序退出，协同商业性银行发挥补充作用。
（三）合理界定政策性银行业务边界及分类标准
立足新发展阶段，在多维融合发展趋势背景下，政策性银行与商业性银行的业务边界模糊化不可避免。在坚持政策性银行、商业性银行合理分工、相互补充的同时，应当允许两者适度交叉、有序竞争，由市场主体自主选择融资渠道。从而通过竞争持续提升银行业服务水平，将更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足实体经济多样化金融需求。
也就是说，商业性银行的实际业务边界，依据利润最大化原则在具体经营中自主确定并动态调整，即在符合法律和监管要求的情况下，商业性银行无需设定政策业务边界。与此同时，政策性银行的政策业务边界设定，不能依据是否存在政策性银行与商业性银行的竞争，应当充分考虑政策性银行服务国家政策的广度和深度，同时兼顾政策性银行履职的聚焦程度，更好发挥政策性银行的功能作用。
目前，政策性银行业务边界的政策设定采用“双层嵌套模式”，即在界定业务经营范围的同时，区分政策性和自营性业务⑪，并提出政策性业务占比要求。“双层嵌套模式”具有双重保险效果，为政策业务边界划分提供容错空间⑫，契合实践中边界难以清晰界定的实际，在多维融合发展的趋势下，仍具有较好的适应性。但是，政策性银行实际业务范围的动态性很强，需要不断适应变化的国家政策要求和实体经济需求，持续向更加有效发挥“当先导、补短板、逆周期”作用的方向调整。而“双层嵌套模式”涉及双重边界，其设置和调整的谈判成本、时间成本和机会成本较高，存在进一步优化完善的空间。
（四）逐步构建以政策性强度为核心的履职评价体系
为了最大程度发挥政策性资金的服务效力和使用效率，政策性银行的实际业务经营需要在支持优先次序上体现政策性强度。即根据基础性、公共性、外部性、战略性程度等多方面因素综合确定政策性强度⑬，根据政策性强度函数化确定业务优先次序。在信贷规模、利率定价、经济资本等方面，体现出政策性强度越高越优先优惠的差异化倾向，将尽可能多的资源配置到经济社会发展最需要和国家战略最紧迫的领域、环节、区域和时期。
因此，合理测定不同区域以及具体业务的政策性强度，以信贷投放规模为基础、政策性强度为权重，逐步构建以政策性强度为核心的政策性银行履职评价体系，通过动态调整政策性强度阈值标准，或重新测定具体业务的政策性强度，动态区分政策性、自营性与商业性业务，并通过考核政策性强度加权的业务完成情况，引导政策性银行自主动态调整实际业务范围，在更好发挥政策性职能作用的同时，主动调节与商业性银行的交叉和竞争。
注：
① 政策性银行设立初期并不存在业务边界问题。由于设立政策性银行的目的即在于弥补商业性金融服务的缺失或不足，因而政策性银行设立时的业务范围往往是商业性银行无力涉足甚至是理性忽视的领域。
② 例如，从市场结构的服务发展趋势看，商业性银行大量进入“两基一支”领域；全国机电产品出口快速增长，其中90%以上是在没有政策性贷款支持的条件下完成的；粮食流通体制改革后，商业性经营主体也逐渐成为粮棉油收购格局中越来越重要的力量。
③ 关于政策性银行与商业性银行业务边界的争议，在2007 年、2015年推进政策性银行改革前后即存在过。
④ 由于我国人口规模巨大、地理环境复杂、区域发展相对不均衡，因而我国的城市化具有鲜明的中国特色，更加突出地表现为“城镇化”。
⑤ 从最初在社会经济活动中引入市场机制，到确认社会主义经济是有计划的商品经济，再到确立社会主义市场经济体制为经济体制改革目标，然后到发挥市场在资源配置中的决定性作用，并确立2035年建成现代化经济体系的远景目标。参见：张卓元. 党领导市场化改革带来生产力大解放[J]. 经济学动态, 2021(05): 3-7.
⑥ 参见：中国社会科学院经济研究所编; 刘树成主编. 现代经济词典. 南京: 凤凰出版社; 江苏人民出版社. 2005: 935.
⑦ 例如，2015年国际市场竞争加剧、国际贸易摩擦增加，进出口银行将支持领域从出口延伸到进口，确立从单一支持出口的机构向国际经济合作银行转型的战略定位。进出口银行功能从对内培育出口市场主体，拓展为优化我国外贸市场格局、推进国际市场合作。
⑧ 需要说明的是，市场化不等于商业化，商业化是附加利润最大化目标的市场化。在我国政策性金融体系建设尚未充分展开的情况下，政策性银行不宜改制成为商业银行，否则将产生政策性银行功能定位的错位。参见：贾康, 孟艳. 我国政策性金融体系基本定位的再思考[J]. 财政研究, 2013(03): 2-7.
⑨ 根据政策性强度的不同，政策性业务又进一步细分为政策指令性业务和政策指导性业务。
⑩ 自营性业务不同于商业性业务，仍具有一定程度的政策性。其政策性强度介于政策性业务与商业性业务之间，但尚未达到政策性业务的水平。自营性业务在涉农领域广泛存在，体现得也更为充分。
⑪ 或区分政策性和商业性业务。
⑫ 即通过设定政策性业务标准和政策业务边界，使政策性银行的实际经营总体保持在特定“带状”区间内，从而保持政策性银行不变质、不变色、不变味。
⑬ 类似于企业信用得分，政策性强度是特定数值范围内的连续性指标。各专业政策性银行则需进一步考虑专业政策性强度，包括专业程度和政策性强度两方面。其中，专业程度可以设定为[0, 1]区间；政策性强度的测度则相对复杂，需要综合考虑各类定性和定量因素，包括政策要求层级、政策执行难度、风险盈利特征等。
