「摘要」近年来，林业在增强碳汇能力、保障生态安全以及推动乡村振兴方面发挥着不可或缺的作用。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，对集体林权制度提出新要求新任务，并鼓励金融机构加大林权抵押贷款支持力度。目前各地及各银行的相关业务尚处于初步发展阶段，还未构建出一套成熟且高效的操作流程。本文结合农发行江苏省分行在开办林权抵押贷款过程中遇到的问题，深入分析当前工作难点，并提出应对策略。
「关键词」林权 林权抵押贷款 现实困境 对策建议
习近平总书记指出：“绿水青山就是金山银山。改善生态环境就是发展生产力。”中央金融工作会议进一步强调，金融系统要着力做好包含“绿色金融”在内的五篇大文章。林权抵押贷款，作为解锁“绿水青山”宝库、共享“生态红利”的关键工具，是助力绿色金融高质量发展的重要载体。目前，众多金融机构已将林权抵押贷款作为标准产品向客户推广，有效解决了林业资源客户融资担保难题，极大满足借款人在林业生产经营、森林资源培育与开发、林下经济发展、林产品加工等方面，以及其他生产、生活相关的资金需求。近两年，江苏分行也在积极探索林权抵押贷款，取得了一定成效，但仍面临一些现实挑战亟需内外部共同解决。
一、林权和林权抵押贷款概述
（一）林权相关概念
根据《民法典》规定，林权是一种物权，是主体对森林、林木、林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利，具体包括林地所有权（包括国有林地所有权与集体林地所有权）、林地使用权（包括农村集体经济组织内部的土地承包制度下的林地承包经营权与非农村集体经济组织成员经营的林地经营权）、林木所有权和林木使用权。
（二）可用于抵押贷款的林权范围
经笔者梳理主要的内外部规章制度后发现，登记造册的林权可具有担保物权的效力，但并非所有林权均可抵押（见表1）。
（三）推进林权抵押贷款的现实意义
林权抵押贷款能有效促进林业资源资产化功能的转变，在多方面存在激励效应。一是有助于增强借款人融资便利。担保物是减少金融市场信息不对称所导致的逆向选择和道德风险的关键抓手。将林权作为新型担保物，在一定程度上能减少金融机构对林农、非林农等借款人软信息的依赖，有助于借款人将前期投资形成的资产通过金融手段转化为后续投资的资金来源，从而满足借款人增加融资规模、降低融资利率、延长融资期限的需求。二是有助于提升金融机构服务质量。林权作为担保物被合法登记后，“可置信威胁”可以激励借款人自我履约，从而在一定程度上节约金融机构的监管成本和执行费用。林投公司通过收储担保提前参与和主动兜底，当借款人发生贷款违约时，先还本付息，后快速处置，有助于帮助金融机构处理不良林权抵押难题，客观上提升金融服务实体经济的质效。三是有助于实现森林资源可持续发展。在林业经营过程中，劳动力和资本之间存在一定的替代效应。林权抵押贷款通过促进城乡生产要素的良性互动，加速技术、人才、信息、理念等现代生产要素流向农村林业，引导借款人进行林业生产经营、森林资源培育与开发、林下经济发展、林产品加工等。林权抵押贷款在加速推进农村林业现代化的同时，也将优质林产品和生态产品推向城市，促进城乡融合发展，实现生态美和百姓富的有机统一。
二、江苏分行林权抵押初探
近年来，江苏分行坚决扛起服务乡村振兴主体责任，积极探索运用林权抵押贷款产品投向绿色信贷领域，推动信贷规模“含绿量”持续攀升。2022年林权抵押贷款实现“零”的突破，截至2024年8月底，贷款余额已达15.52亿元，同比增幅约201.5%（见图1）。同时，林权抵押贷款余额在林业贷款余额中的占比日益突出，愈发支持绿色信贷发展（见图2）。
在取得初步成效的同时，各地区在具体经办过程中流程不畅、程序模糊等问题仍客观存在。
（一）林权抵押主要环节办理情况
江苏分行辖内共13家分行，目前涉及林权抵押的营业机构主要为无锡、淮安、徐州、扬州、泰州五家分行。调研发现，在准入环节上，各家行均取得了有效的林权不动产权证书，登记内容均为借款人名下的林地使用权和林木所有权，其中林地使用权来源为国有土地划拨或集体土地流转。在评估环节上，各家行均聘请农发行库内省行级评估公司开展评估，评估依据主要包括法律法规、中评协颁布的森林资源资产评估准则、技术规范以及市场调研信息等。在登记环节上，各家行取得的不动产登记证明均由地方自然资源和规划局颁发。在管理环节上，各家行的林权抵押虽为追加辅助担保，但管理上与房地产押品管理基本一致，主要包括纳入押品系统管理、定期在自然资源和规划局查询抵押状态、定期查看现场状况等。
（二）林权抵押的实操难点
基于上述具体实务操作的深入分析，笔者进一步探讨林权抵押贷款面临的主要难题和潜在风险，主要体现在五个方面。一是准入环节疑虑多。首先权证质量不高。由于历史遗留问题，部分林权证的登记信息已与实际情况大相径庭，甚至存在“有产无证”“一证多产”“一产多证”等登记乱象，加大银行核验权证、评估资产的难度。其次银行顾虑较多。目前针对银行开展林权抵押贷款的财政贴息、保险补贴、税收优惠和收储担保等风险补偿机制尚不成熟，也缺乏对林权抵押贷款不良容忍度等差异化激励政策。林产价值受林木生长状况、产品经济效益、市场交易机制等影响波动较大，市场价值难确认，偿债能力可能无法满足主担保要求，导致银行不愿贷、不敢贷。二是林权评估难度大。首先评估费用较高。林地分布范围广、地形复杂，评估工作环境较为艰苦，且林权需从林地类型、面积，林木种类、胸径等多维度评估，实地评估内容杂、难度大，评估成本高。其次评估依据较少。目前林权交易多以政府收储为主，市场机制下的报价和交易平台仍不完善，评估公司主要依照国家评估协会颁布的执业准则和林业局颁布的技术规范选择评估方法。很多机构还暂未具备扎实的资源评估能力和丰富的林木评估经验，林权评估可靠性有待提升。三是抵押登记办理难。前期，林权确权工作归属林业局，现林业局又成为自然资源和规划局下属机构。近期，自然资源部发布新修订的《林权类不动产登记簿样式》，对登记工作又进行了完善。由于机构调整，政策变化等因素叠加，导致过渡期内部分地区出现资料移交不及时、数据内容不统一、林权系统不协同、确权标准不一致、业务人员不熟悉、申请材料不明确等难题，影响银行办理抵押登记效率。四是林木管理要求高。首先市场价格易波动。林木具有土地附着、幅员广阔、生长周期长等属性，受自然条件影响大，自然灾害易造成毁灭性打击。林产资源市场供需关系并非均衡、林权政策和抵押人经营规划变化等也会引起市值波动，影响变现金额。其次贷后管理专业性强。若无第三方机构投入专业设备或人员，抵押物可能出现毁损和灭失风险，单凭银行难以及时有效发现和管控，状况恶化引起的价值缩水将不利债权维护，降低银行合作积极性。五是林权处置变现难。首先存在交易风险。林权交易市场化内生动力偏弱，市场呈现渠道对象少、耗费时间长、流转难度大等特征。林木的自然属性决定了“林随地走”，若银行仅接受抵押林木所有权而未同时抵押林地使用权，会因法律瑕疵让市场买受人有所顾虑，影响处置效率和收益。其次存在政策风险。目前与林权抵押贷款配套的采伐处置机制尚不完善，地方采伐指标、银行采伐许可的获批难度都较大，银行难以通过自行采伐处置。
三、推进林权抵押贷款的对策建议
赋予林权担保功能，可以有效盘活借款人林权资产，丰富普惠金融综合服务供给，拓宽需求端融资渠道，实现“点绿成金”。然而，林权抵押所面临的多因素、多形式问题也是客观存在，这要求我们必须给予高度关注。探究这些困难及其解决之道，实际上是对金融制度持续完善的过程，也是农发行服务乡村振兴战略的必然要求。因此，基于习近平总书记的“两山理论”和笔者研究分析的林业资源价值实现机制（见图3），本文试图从政府和农发行两个角度，刍议改进措施，希望能够对实践有所裨益。
（一）政府层面
1.加强林产管护。一是健全信息平台。摸清林业资源底数，健全集“认证、采伐、流转、评估、交易”为一体的综合信息系统，确保林权信息互通共享、有序衔接、动态更新。二是加强资源管理。及时公示采伐指标分配情况，对于银行必须通过采伐方式处置的，县级林业主管部门可优先为银行安排采伐指标并办理采伐许可证。加强自然灾害监测与防范，严厉打击惩处破坏和侵占林权的行为。三是拓宽发展路径。鼓励地方和企业因地制宜发展本地特色产业，深化“产业+模式”，培育优质经济产品，加快形成林业生产、加工、销售全产业模式，既确保项目具备收入来源，又提高抵押林权评估价值。
2.完善评估体系。一是完善评估细则。根据前沿理论和市场行情，完善切实可行的林产评估技术规范、收费明细，供评估公司执行。二是公布评估机构名录。定期公布公平公正、能力强、质量优、信用好、收费适中的有林业资源评估资质的评估公司名录，供金融机构参考。三是开发数据平台。根据林地、林木属性特征，提供方便检索的权威全面的林产数据库，实时更新，供需求人员检索。
3.健全市场交易。一是规范交易机制。进一步完善林权规范流转和严格监管制度，利用区块链技术升级交易服务和监管平台。健全林权抵押贷款资产的登记台账和贷款跟踪检查机制，将交易记录纳入交易主体信用记录，提高林权流转效用和价值，降低市场价格波动风险。二是探索“林票”制度。赋予“林票”交易、质押、兑现等权能作为优质资产，转换成向金融机构申请质押贷款的凭证，实现林业资源资产化、资产股权化、股权证券化。
4.增强风险分担。一是引入林投公司。推进“借款人+银行+林投公司”模式构建，其中通过政府出资控股、民营资本参与等方式组建林投公司，提供托管评估、收储兜底、代偿本息等综合服务，形成闭环管理机制，降低林产资源毁损和灭失风险，疏通林权资产处置路径，分散银行不良风险。二是建立财政补偿机制。鼓励保险公司开发林业相关保险产品并给予一定补贴政策支持，进一步规范保险承保机构遴选工作，方便投保人选择。增加林权抵押贷款的风险缓释和补偿措施，由财政资金投入一定比例的风险补偿基金，有效补偿银行因政策风险和自然灾害风险可能导致的信贷损失。
（二）农发行层面
1.从严开展抵押物准入评估。一是审慎选择拟抵押林木。通过现场实地调查、咨询不动产登记部门、审核林权取得证明文件及林权证等方式，掌握拟抵押林权真实合法性，尽量选择易变现林产，严防“带病”准入。对以林木资产抵押的，要求抵押人将其林地使用权一并抵押，且不得改变林地性质和用途。对已取得采伐许可证且尚未实施采伐的林权抵押，要求抵押人将合法有效的采伐许可证原件提交农发行保管，双方向林业主管部门备案登记。二是审慎选择评估机构。聘请农发行评估公司库内有林业管理部门认可、监督或推介的，或者有林业资源评估资质的评估公司出具评估报告，事先对风险缓释能力、抵押权实现难易程度作出预测。不要简单将农发行规定的抵押率上限作为执行抵押率，要根据综合因素从严把控抵押率，为变现损失留足准备。
2.规范抵押合同签订登记。一是聚焦合同签订合规性。关注同意抵押的手续是否完备，如国有林地使用权抵押需要主管部门批准；林业经营者以流转取得的集体林地和林木经营权抵押的，应经承包方书面同意并向发包方备案等。严格执行总行制度要求，规范格式合同文本使用填写和审查，必要时由外聘律师出具法审意见书。二是聚焦抵押登记有效性。农发行须派双人与抵押人共同至不动产登记部门办理抵押登记，现场检查不动产登记证明的完整性、合规性，并通过不动产登记部门系统核验登记结果，后续做好产权资料原件保管工作。
3.加强抵押物存续期管理。一是及时处理系统内风险预警信息。参考总行制定的风险信号清单，动态掌握抵押人资信情况，定期实地查看抵押物状态，严防抵押物毁损、灭失。定期通过不动产登记部门系统核查抵押物权属情况，做好抵押物情况跟踪监测台账，充分发现和披露风险。二是定期调查了解外部行情。关注市场行情变化情况，实时研判做好内评，必要时及时聘请专业评估公司开展重评，深入研究分析抵押物变现能力，并做好应对措施。三是审慎办理变更。若债务人或抵押人要求解押或置换抵押物，农发行应详细了解项目运行情况、债务人或抵押人的经营和财务状况、现有抵押物的可分割性、变更后的林权种类和林产资源明细。要谨慎评估变更后的偿债能力，在确保未扩大贷款风险敞口、第一还款来源有保障、解押或置换不会对剩余押品价值及处置产生不利影响的前提下，依法合规办理抵押变更登记。
4.提升抵押物综合处置能力。应合理有效利用外部资源，通过多种途径处置抵押物，维护金融债权。一是通过竞价交易、协议转让方式处置的，要将所得价款由农发行优先受偿；二是通过采伐方式处置的，要依法向林权所在地县级以上林业主管部门提出采伐申请；三是通过诉讼方式处置的，要充分发挥外聘律师专业保障，在送达履行担保责任通知书后，及时运用赋强公证，必要时采取财产保全措施，查封担保物，争取首封权，确保担保物不在诉讼过程中被转移或损坏。
5.完善配套基础管理保障。一是加强制度协同。及时根据国家最新政策制度，完善林权抵押贷款管理办法，适当放松林权抵押贷款利率管制，优化最高抵押率执行标准，方便农发行向政府部门、经营主体宣传优惠政策、金融产品和办理流程。二是提升专业能力。聘请行内外专家开展林权抵押贷款的政策解读、知识培训，增强干部员工专业知识。鼓励员工积极参加内外部与押品、评估相关的资质考试，提高林权押品知识水平和实务能力。三是强化科技赋能。优化流程控制，将新要求嵌入办理林权抵押贷款涉及的相关系统，完善系统刚控关键节点。强化数据应用，依托大数据技术优化林权风险管控模型和预警机制，提高风险监测和防范能力。
6.探索新模式新路径。一是推广“抵押+收储+保险”多元主体风险共担机制。建议引入承担收储担保职能的林投公司，弥补农发行在林业专业管理上的不足，降低借贷交易中的不确定性。参考农业保险，引进森林保险公司，对押品的毁损或灭失风险进行评估，根据风险程度与抵押人协商办理保险，保障抵押人和农发行双重利益。二是办理林权质押担保。在林权抵押贷款的基础上，尝试探索开展与林业生产经营有关的林业经营权流转证、林业经营收益权、公益林补偿收益权、碳汇收益权等质押贷款以及与林业价值延伸有关的林业股权证、债券等有价票券的质押贷款。
