「摘要」水生态环境治理（简称“水环境治理”）是生态环境建设领域最具潜力的细分行业，同时也是服务农村生态文明建设的着力点和突破口。农发行应以农村污水处理、黑臭水体整治、小流域综合治理、重点湖库区保护为重点，以行业龙头企业、省属水务投资公司为支点，探索水生态资源最优保护利用模式，创新构建服务项目全生命周期的产品服务体系，搭建多元化合作平台，畅通水生态产品价值实现路径，助力建设水美乡村。

「关键词」水污染防治 生态产品价值实现 公益性项目

水生态资源是农业发展的命脉，治理好农村水环境农发行责无旁贷。水环境治理贯穿大气、水、土壤、农业面源等污染防治领域，有机融合水污染防治、水生态修复、水资源开发利用，是实现公益性项目市场化运作最具潜力的领域之一。学习运用“千万工程”经验，做好农村水环境治理，将农村生态资源优势转化为高质量发展的经济优势，有利于增强农村生态系统稳定性、推进农业绿色转型、增加农民生态要素收入，是推进宜居宜业和美乡村建设的有力举措。

一、存在的主要困难和问题

尽管农村水环境治理具有较好的市场前景，但金融支持面临的最大困难是项目现金流不足，主要是由于需求预测难、补偿机制不健全、政策法规不明确等因素导致。

（一）行业发展研究不够深入，治理需求预测难。水环境治理项目规模大，回报率低，需要拉高融资杠杆、拉长运营期限才能实现收益自平衡，准确预测治理需求的难度较高。例如，项目搭配的生态旅游、文化体育、生态农业等产业开发内容，具有顺周期性，经济下行时期经营收入可能不及预期。此外，项目运营阶段，居民环保意识增强、装备技术进步可能导致治理需求下降。

（二）补偿机制不健全，现金流落实难。我国生态产品价值实现的政策体系正在逐步完善，实践中生态产品仍面临核算难、交易难、抵押难、变现难，使水环境治理项目普遍面临缺少抵押品、现金流不足等问题。例如，农民习惯于免费享受公共服务，地方政府推动建立农村污水处理收费机制难度大，且收缴困难。尽管流域治理横向补偿机制客观上能够有效分摊成本，但受惠区域的界定、计提资金的监督执行、资金流转管理等具体措施尚不明确，难以落地。此外，生态权益界定不明确、市场发育不成熟等问题仍然存在，导致其难以充当合格抵押品。

（三）政策法规待明确，合规风险防控难。水环境治理相关法规体系尚待理顺，部分生态资源收入作为还款来源的合规性存疑。例如，河砂开采收入须通过公共交易平台交易，此项收入能否作为合规的还款来源存在争议。部分打捆打包项目包含的个别产业、部分区域超出业务范围，能否支持存在争议。此外，由于生态环境建设贷款曾长期划归自营性业务，部分机构较为审慎。

二、准确把握服务重点

摸清水环境治理需求，需要深入开展政策研究、行业研究，准确把握符合国家战略导向、市场需求潜力大、政府注入资源多的重点领域和重点客户。

（一）村镇污水处理设施建设和提标改造。目前，中国县级以上城市污水处理率已超过95%，但农村污水处理率仅40%左右，随着政府投入增加、付费机制逐步健全，预计经济相对发达、常住人口分布集中、污水实际产生量大、集中收集难度低的建制镇污水处理设施建设将进入提速期。2024年，政府工作报告提出要发行超长期国债支持“两新两重”项目，污水处理设施设备更新列入其中，预计污水处理设施的盘活与提标改造将进入提速期，应重点关注再生水利用率低于25%的省份以及污水出水标准低于一级A的污水处理厂的设备提标改造。

（二）农村黑臭水体整治。2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》，明确黑臭水体整治是水污染防治的重要方向。“十三五”末期，全国地级以上城市建成区黑臭水体消除比例已经达到98%。2022年1月，生态环境部等5部委联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021-2025年）》，到2025年要基本消除较大面积农村黑臭水体。预计，县域特别是东部地区县级城市建成区将是黑臭水体治理的重点。

（三）“两河六湖”小流域综合治理及湖库区保护治理。根据《“十四五”重点流域水环境综合治理规划》《重点流域水生态环境保护规划》《关于加快推进生态清洁小流域建设的指导意见》等文件，流域水环境治理的重点区域主要包括长江、黄河流域、新三湖（白洋淀、洱海、丹江口）、老三湖（太湖、巢湖、滇池）等“两河六湖”，同时也是财政支持重点。其中，东部地区村庄或城镇的周边水系，水质较差河段，二三级支流等小流域，“六湖”及洞庭湖、鄱阳湖、乌梁素海湖库区保护将是治理重点。

（四）水务龙头、区域标杆企业。目前，水环境治理行业集中度不高，呈现“行业龙头+区域标杆+地方国企”的格局，大致可以分为跨区域经营和区域专营两种模式。随着水环境治理项目逐渐综合化、系统化、专业化，应重点关注跨区域经营的水务龙头、区域标杆企业等重点客户，这些客户具有较强的技术优势和资金实力，在5亿元以上的大型项目领域竞争优势明显。

三、探索金融支持水生态产品价值实现的有效路径

破解现金流落实难问题，关键是打通生态产品价值实现路径，依托环境领域制度设计，在准确评估生态产品价值的基础上，选择最优资源保护利用模式，推动产品服务创新，搭建多元化合作平台，巩固强化农发行在农村水环境治理领域的比较优势。

（一）依托顶层设计。生态产品价值的实现离不开政府引导和制度规范。2021年4月，中办、国办联合印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确了生态产品价值核算、权属界定、开发模式、补偿机制，旨在打通生态产品的生产、增值、交易、补偿等环节堵点，畅通生态产品价值实现路径，实现生态资源资产化、生态资产资本化、生态资本产品化、生态产品货币化的良性循环（见图1）。这一顶层设计为水环境治理项目实现市场化运作奠定了良好的制度基础。

（二）准确评估生态产品价值。价值核算是实现生态产品资产化、商品化、货币化、金融化的基础。除能够通过市场交易直接实现的生态产品外，其他生态产品应根据产品类型、市场环境、数据可得性等情况，选择适当的方法评估生态产品价值。目前，主要核算方法包括收益还原法、剩余法、市场比较法、成本逼近法、替代成本法等5种（见表1），探索建立规则统一、适用农村、有效衔接政策、便于横向比较的生态产品价值评估体系，是推动业务模式创新的基础。

（三）选择最优保护利用模式。为最大程度实现保护生态环境和开发经济价值双重目标，项目规划应选择最佳空间保护结构和最优保护利用模式。在治理内容方面，要统筹水资源、水环境、水生态治理，推动左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、污染防治与生态保护协同修复，发挥规模经济、协同优势，降低建设运营维护成本，实现最优保护。在生产组织方面，依托村集体，通过土地托管、就业、吸收入股等方式，整合盘活农村生态资源，建立生态资源投资管理公司，推动产业横向、纵向组织化，提升生态资源保护开发利用的专业化水平。在资源开发利用方面，要合理匹配辅助要素，因地制宜选择适应当地资源禀赋的保护利用模式（见表2），充分挖掘项目市场交易收入、生产性收入、生态权益收入、经营性收入等4类收入，实现生态资源的最佳利用。

（四）创新金融支持模式。围绕生态产品价值实现各环节存在的堵点和难点，综合运用各类金融工具，为水环境治理提供优质金融服务。积极参与美丽中国先行区、生态文明试验区、生态产品价值实现试验区等生态领域制度创新试点，以生态产品价值核算结果为依据，探索将生态元素纳入到融资主体、建设内容、还款来源、信用结构等融资要件，构建服务项目全生命周期的产品服务体系。项目前期，发挥好财务顾问、融资顾问功能，在治理模式、规模测算、融资计划等方面提供专业意见。针对重大项目前期筹备，探索通过前期贷款提供短期、小额资金支持，资本金不足的，可通过投贷联动方式提供支持。项目融资建设期，完善项目预期收益质押贷款模式，在依法合规、评审制度完善的前提下，推动水权抵质押、动态担保^①等模式创新。对于符合《绿色债券支持项目目录》并纳入绿色金融债券拟支持清单的项目，适当予以利率优惠。项目运营期，针对委托第三方建设、运营等模式，探索提供项目运营期贷款。

（五）搭建多元化合作平台。整合资金、渠道、技术、数据等各类资源，建立多方参与、优势互补、资源共享、风险共担的多元化金融服务平台。深化政银合作，搭建信息共享、业务交流、合作研究平台，积极参与项目设计谋划，争取专项债资金、奖补资金、土地和资源注入，积极参与水价改革、水权交易试点，灵活运用“资本金+贷款+专项债”组合模式、收入分成模式、特许经营模式、综合收益还款模式，整合政府信用、银行信用、商业信用，搭建多元化信用结构，强化风险缓释功能。深化同业合作，积极参与银团贷款项目，与证券、保险、担保机构合作开展资产证券化、联合担保等综合服务。深化与多边开发性金融机构的交流合作，在市场开发、产品设计、风险控制等方面，加强知识分享和能力建设，开展国际转贷合作。

四、完善配套支持措施

水环境治理领域长期面临信贷供给不足和有效信贷需求不足并存的结构性矛盾，农发行必须主动作为，深入挖掘信贷需求，加大差异化政策支持力度，筑牢风险防控长效机制，有效发挥政策性金融功能作用。

（一）加大营销力度。开展立体化营销，总行可深化与水务龙头企业的务实合作，就支持流域水环境综合治理和跨区域水污染防治项目合作中的资金定价、支持模式达成初步意向。各地分支行除了同总行一道共同营销战略客户外，还可将营销的重点放在当地国有水务、环保投资公司以及县域污水处理和5亿规模以下流域综合治理项目上，分支行的工作应当全程介入，加快办贷效率。开展靠前营销，围绕“营销一批、储备一批、报批一批、投放一批”工作目标，制定水环境治理专项营销方案，深化银政企合作机制，提前对接水利、发改、环境等主管部门的项目库，摸清项目基本情况，安排前瞻性介入，对项目实施主体进行“重点辅导、重点培育”，及时入库。开展链式营销，围绕“生态链+资本链+产业链”，强化农发行在项目谋划阶段的前期介入，推动农村新型经营主体整合各类生态资源，提升项目建设、运营、维护能力。

（二）加大差异化支持力度。在信贷资源配置、贷款准入标准、审批权限、优惠条件等方面，进一步增加对水环境治理的差异化政策支持，提升信贷服务质效。例如，加大优惠定价幅度，优化信贷授权，适当延长重点项目贷款期限，给予经济资本优惠政策，纳入战略性费用支持范围等。

（三）建立风险防控长效机制。做实项目现金流，审慎合理测算项目经营性现金流，严防新增地方政府隐性债务风险。做实抵押担保，审慎评估押品价值及变现能力，严防虚假抵押或估值虚高冒算。做实风险管控，对于政府在项目建设期给予的投资支持、补贴运营的项目，要综合评价地方政府财力和债务情况，防止政府资金不到位影响工程进度，推动有关方面履行偿债责任。

注：

① 动态担保的概念源于银行给中小企业提供的供应链融资服务，接受信贷质押的动产形式可以多样化，可以以不同的形式存在，比如原材料、产成品或者应收账款等形式，这些动产之间可以相互置换，质押的动产价值在一个合理范围内浮动以控制风险即可。

参考文献

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