「摘要」本文聚焦2025年全国两会精神，结合农发行经营发展实际，从宏观政策目标、乡村振兴、新质生产力、绿色转型发展、扩大内需、民营经济发展、防范化解风险、扩大对外开放等方面进行分析解读，为农发行更好服务国家战略和“三农”发展提出政策建议。
「关键词」全国两会 乡村振兴 新质生产力 扩大内需
2025年3月4日至11日，全国两会在北京召开。会议期间，习近平总书记参加江苏代表团审议，看望民盟、民进、教育界委员并参加联组会，就经济大省挑大梁、建设高质量教育体系等发表重要讲话。李强总理代表国务院作《政府工作报告》（以下简称《报告》）。党和国家领导人的重要讲话和重要论述，深刻阐明了当前国内外形势、2025年目标任务及重点工作等重大问题，为农发行推进中国式现代化和农业政策性银行现代化提供了根本遵循、行动指南。影响重大的有以下几个方面：
一、打好积极有为宏观政策“组合拳”
《报告》明确2025年GDP增速目标为5%左右，延续2024年基准。这是综合考虑国内外形势与各方面因素，兼顾了需要与可能的设定，表明了我国保持经济增长的坚定决心。从目标设定看，5%左右的增长目标相较于国际机构预测值①略高，与国内机构预测值基本一致②，目标完成具有现实基础。从目标规模看，按2024年GDP134.9万亿元计算，5%的增速将带来6.7万亿元经济增长规模，将为稳定就业、保障民生、推动经济社会发展提供有力支撑。从目标衔接看，为实现“十四五”规划中2035年GDP翻番的远景目标，需2020年至2035年年均增速4.73%。鉴于前四年年均增速5.3%，2025年5%的目标为后续结构性升级预留了空间。
财政政策方面，《报告》强调“统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力”，相较上年“适度加力、提质增效”的表述更加积极。从具体措施看，财政支出强度明显加大。赤字率首次提升至4%左右，赤字规模达5.66万亿元，较2024年增加1.6万亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元。政府债务总规模将合计新增11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元，为巩固和促进经济回升向好创造了充分的财政空间。政策着力点更加注重惠民生、促消费、增后劲。中央财政将加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜；超长期特别国债将以更大力度支持消费品以旧换新和“两重”建设，地方政府专项债将重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。这些政策导向，将更加精准助力稳增长、防风险、补短板，为地方政府发挥作用提供空间。
货币政策方面，提出“实施适度宽松的货币政策”“适时降息降准，保持流动性充裕”，强调发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能。这是15年来货币政策首次从“稳健”转向“适度宽松”。2025年前两个月社会融资规模增量累计达9.29万亿元，比上年同期多1.32万亿元；人民币贷款增加5.87万亿元，同比多增548亿元，适度宽松的货币政策已然提前开始发力。政策工具也更加聚焦，或将适时下调支农支小再贷款、科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款等各类工具的利率，引导更多金融资源投向重大战略、重点领域和薄弱环节。
同时，《报告》高度重视提升政策效能。强调要“打好政策‘组合拳’，健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次给足”，体现了政策早发力、成合力的导向。接下来，党中央国务院及各部委出台贯彻落实政策的速度和精准度或将进一步提升，高质量发展的政策环境将持续优化。
农发行应当将全行履职发展摆进国家发展目标中，以宏观政策作为发展的依据，准确理解、积极协同、全面落实。建议：一是坚决贯彻落实党中央国务院方针政策和决策部署。进一步完善贯彻落实习近平总书记重要讲话、重要指示批示精神和党中央重大决策部署工作机制，把准全年经济和农村工作的总体要求和政策取向，全力以赴完成好党中央确定和交办的各项任务。二是抢抓机遇发挥好政策性银行职能作用。立足主责主业，进一步加大政策研究力度和反应速度，做好增量政策储备，超前主动为地方经济发展和重大涉农项目提供金融支持，突出支持有财政政策协同推动的项目。抓住有利时机做好低成本资金筹集，积极申领、用好科技创新、绿色转型、普惠小微等结构性货币政策工具，提升优惠支农的财务韧性。三是着力提升政策效能。要切实提升全行各项政策出台的及时性，对“把得准”的政策要一次性亮底给足，对“吃不准”的政策也要有序开展试点、适时推广，不能裹足不前。强化政策取向的一致性和连贯性评估，确保各项政策形成合力，自上而下衔接畅通，把好的政策执行落实好。经济大省所在的行，要主动挑大梁，多为全行发展打基础作贡献；其他地区行要因地制宜、积极作为，各展所长。
二、推进乡村全面振兴
《报告》提出，要“坚持农业农村优先发展，学习运用‘千万工程’经验，完善强农惠农富农支持制度，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入”，并做出重要相关部署。重点包括以下内容：
一是持续增强粮食等重要农产品稳产保供。《报告》指出，要“稳定粮食播种面积，主攻单产和品质提升”，体现出中央对进一步贯彻“两藏”战略、端牢中国饭碗的坚定决心。2024年，我国粮食总产量首次突破1.4万亿斤大关，连续5年保持播种面积增长，单产水平提升至394.7公斤/亩。但是，作为保障粮食安全的“两个关键”，耕地和种子领域仍存在短板和薄弱环节。耕地方面，耕地“非粮化”、质量退化等问题尚未根本解决，全国中低产田占比超过三分之二，退化耕地则占据总面积的40%以上，东北黑土区侵蚀沟、南方酸化退化等问题日益严重。种子方面，核心技术攻关滞后，玉米、大豆单产仅为世界先进水平的60%；目前正常经营的持牌种业企业约8700家，总资产超亿元的不足600家，散、弱、小问题仍突出。确保粮食稳定安全供给的压力仍然较大。
二是毫不松懈巩固拓展脱贫攻坚成果。《报告》指出，要“提高监测帮扶效能”“分类推进帮扶产业提质增效”“深化东西部协作、定点帮扶、消费帮扶”等，表明下一阶段的巩固衔接工作将继续聚焦提高帮扶质效。过渡期以来，我国累计帮扶540多万监测对象稳定消除返贫致贫风险，巩固拓展脱贫攻坚成果工作取得突出成效。但部分脱贫户内生动力不足，帮扶产业同质化现象突出，技术、资金等要素支撑薄弱等问题不同程度存在。
三是统筹推进农村改革、乡村产业和乡村建设。《报告》强调，要“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展”“持续改善农村基础设施、公共服务和人居环境，建设宜居宜业和美乡村”，并对深化农村改革做出部署。近年来，我国乡村产业和基础设施建设快速发展，2024年全国累计创建300个国家现代农业产业园、180个优势特色产业集群；新建改建农村公路13万公里，数字乡村建设加速释放发展潜力，农村基础设施建设补短板成效显著。但同时，部分地区“土特产”产业链条短、附加值低；中西部偏远地区农田水利设施老化率超40%，部分新建道路因资金短缺导致后期养护滞后。需进一步聚焦“地、钱、人”关键要素完善政策保障，推动农村改革向纵深发展。
服务乡村全面振兴是农发行的主责主业。农发行应进一步聚焦农业农村重点领域和薄弱环节，持续加大支持力度。建议：一是全力服务国家粮食安全。在落实好“四全”战略，继续做好政策性收储业务的同时，巩固阵地，收复失地，有力提升粮食收购市场份额。尤其是产粮大县，应结合中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制，积极创新信贷模式、优化金融服务，加大对粮食市场化收购的支持力度。突出抓住耕地和种子两个要害，积极服务粮食种植“稳面积”“提单产”。全力以赴支持高标准农田建设、黑土地保护等项目；聚焦优质持牌种业企业，大力支持种质资源保护、生物育种攻关、国家级育制种基地建设。二是全力完成好巩固衔接重点任务。突出支持帮扶产业发展，聚焦脱贫县、重点帮扶县等重点区域，一县一策支持特色主导产业，切实提升联农带农效果。探索建立具有农发行特色的防返贫评估监测系统，稳慎有序加快推进防返贫贷款业务。三是积极支持乡村产业发展。聚焦做好“土特产”文章等重点任务，大力支持“乡村特色产业提质行动”，择优支持绿色、特色农产品种养项目发展。积极支持农产品加工业“补链、延链、强链”，针对种植、加工、流通、销售各环节设计差异化信贷政策。深入研究以支持供销社为核心，服务农业产业链延伸。探索建立“产业链主办行”制度，优化国家级农业产业化龙头等重点企业的“一企一策”服务。四是着力支持城乡融合发展。以全域土地综合整治产品为抓手，深度支持农村土地整理、综合利用和制度改革，着力打造农发行业务发展新引擎。紧盯发改委、农业农村部等部委规划，对照县级乡村建设项目库和任务清单梳理空白点，统筹支持农村水电路气热等公用基础设施提档升级，助力补齐县城基础设施和公共服务短板。五是打造与农村制度改革相适配的融资体系。围绕“深化集体林权、农垦、供销社、农业水价等改革”等政策契机，积极与相关改革协同配合，优化信贷支持模式，用好集体林权等权利质押，推动农发行创新转型发展。
三、因地制宜发展新质生产力
《报告》提出“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，推动科技创新和产业创新融合发展”，定调突出“因地制宜”，推动人工智能等数字技术在工业、农业、服务业中更好开发利用，赋能产业转型升级。新质生产力是推动农业现代化的关键动力。2025年中央一号文件首次提出发展“农业新质生产力”，与《报告》强调的“因地制宜”精神一脉相承。当前，我国农业科技进步贡献率已超63%；农业机械化水平持续提高，全国农作物耕种收综合机械化率已超过73%，农用无人机保有量超20万架，无人农场建设面积超过30万亩，设施农业产品总产值占农牧渔业总产值近四成。
结合《报告》，以及中央一号文件、农业农村部相关工作部署，建议：一是聚焦农业科技创新重点领域加大支持力度。充分发挥农业政策性金融“耐心资本”优势，积极支持种业振兴，大力支持先进适用农机装备研发攻关，探索支持人工智能、大数据等技术及低空经济在农业领域的应用拓展等，助力农业物质装备水平持续提升。二是积极扶持农业科技领军企业。深化政银合作，获取纳入各级政府科技创新评价体系的农业科技企业名单，批量化对接优质农业科技企业客户。整合种业基金及农发行各类业务资源，积极争取重点建设基金等现有基金收回份额留存再投政策，为龙头型、潜力型农业科技企业提供股权投资、规划咨询、投贷联动、培育上市等一系列“养成式”金融服务。三是进一步提升科技金融服务质效。强化科技赋能，聚焦当下急需，积极打通非标数据转化、供应链交易验证、软信息量化、行业风险监控、客户画像精准营销等应用场景，积极探索知识产权质押贷款等符合农业科技企业特征需求的信贷产品。加快打通农业科技企业的政府补贴资金等多维数据系统接口，探索接入农业科技企业客户原材料及产品出库、卫星测控数据等数据接口，为存续期做好客户运营监控提供有力抓手。
四、加快全面绿色转型
《报告》指出，要“协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展”。近年来，我国积极推进碳达峰碳中和，从加强生态环境保护和提升绿色低碳发展水平两个维度同时发力，取得扎实成效。生态环境质量持续改善，主要污染物排放量继续下降，地表水优良水质断面比例提高到90.4%，荒漠化、沙化土地面积持续“双缩减”，“三北”防护林、红树林等生态修复进展显著。绿色低碳经济规模持续扩大，根据相关工作规划③，2025年、2030年全国可再生能源消费量将分别达到11亿吨标煤和15亿吨标煤以上，可再生能源发展空间巨大。“双碳”工作取得积极进展，全国碳排放权交易市场建设更加完备，碳市场活力稳步提升。截至2024年底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元，年底交易收盘价为97.49元/吨，较2023年底上涨22.75%。同时，全国温室气体自愿减排交易市场于2024年启动运行。
农业农村是污染防治和生态环境保护的主阵地，也是碳排放的重要来源之一。《报告》明确提出要“进一步深化生态文明体制改革，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，进一步明确了生态保护和绿色转型“两条腿走路”的发展思路。
结合《报告》有关工作部署，建议：一是进一步加大农业农村生态环境治理支持力度。持续支持农村人居环境和乡村风貌提升，助力建设美丽乡村。以支持农业面源污染防治为支点，积极推动农业投入品减量化、废弃物资源化，支持发展生态低碳农业。创新模式探索支持自然保护地体系建设，大力支持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，做好绿色金融大文章。二是积极支持绿色低碳经济发展。积极支持风能等清洁能源建设利用项目；充分用好部分地区出台的零碳园区建设及绿电使用补贴政策，结合现有农业产业园区贷款项目，支持建设一批零碳园区、零碳工厂。探索创新基于碳交易配额、生态产品价值实现机制的信贷产品。三是加快推进绿色农发行建设。将ESG全面融入全行战略和经营管理，扎实做好能耗管理、运营管理、碳核算管理，为如期实现碳达峰碳中和目标贡献农发行力量。
五、全方位扩大国内需求
《报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”摆在2025年重点任务的首位，并作出一系列具体部署。2024年，最终消费支出和资本形成总额对经济增长的贡献率合计接近70%，内需已是拉动我国经济增长的主动力和稳定锚。
投资方面，《报告》提出要“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”，2025年一批增量投资计划将在上述纲领性要求指引下逐步推进。在资金力度上，2025年超长期特别国债、地方政府专项债券、中央预算内投资等国家层面的建设投资资金规模将达到5万亿元以上，规模明显加大。在管理机制上，地方政府专项债券投向领域将由“正面清单+负面清单”管理，变为仅“负面清单”管理，下放项目审核权限，专项债投向将更加多元。在投资导向上，将更大力度支持“两重”建设，支持和鼓励民间投资发展，进一步激发民间资本活力。
消费方面，《报告》提出“实施提振消费专项行动”。近日，中办国办印发了行动方案，部署了8方面30项重点任务，全方位提振消费市场发展。在提振消费意愿方面，《报告》明确2025年消费品以旧换新支持资金将增加到3000亿元，比2024年翻一番。在扩大优质消费供给方面，《报告》明确“创新多元化消费场景”，将通过扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给，加快数字、绿色、智能等新型消费发展，进一步破解消费供给的结构性矛盾。
结合《报告》的重点部署，建议：一是加大对“两重”支持力度。抓住超长期特别国债、专项债等政策激励的有利时机，加大高层营销对接力度，积极支持一批农业农村交通、水利、生态环保等跨区域、跨流域的重大标志性工程。二是高质量落实“两新”任务。做好扩大制造业中长期贷款投放相关工作，支持大规模设备更新改造。三是积极促进乡村消费升级。深入研究消费新形势新特点，在业务边界内，大力支持乡村教育、医疗等公共服务发展。以支持相关基础设施为重点，围绕现金流做好项目设计，大力支持“冰雪经济”“银发经济”，做好养老金融大文章，满足消费需求。
六、有效激发各类经营主体活力
《报告》提出，“着力破除制约发展的体制机制障碍”，并特别强调要“扎扎实实落实推进民营经济发展的措施”，释放了坚定不移支持民营经济发展的强烈信号。党中央历来高度重视民营经济发展。党的十八大以来，党中央出台一系列有力政策措施，为民营经济发展“撑腰鼓劲”。特别是2025年《报告》七提“民营”，从法制建设、机制建立、政银沟通、规范执法等多个方面系统性布局民营企业发展，推动民营经济发展环境进一步优化。
党中央对民营企业的多次表态，充分表明支持民营企业发展是农发行履行政策性银行职能、加快转型发展的必然要求。建议：一是毫不动摇支持民营企业发展。优选产业链核心企业布局棋盘“要点”，逐步向上下游优秀企业延伸。二是建立科学有效的民营企业评价体系。从农发行履职要求和业务边界角度出发，结合商业银行普适性评估指引，充分运用农发行历史数据，关注企业带动就业、助力乡村振兴的社会效益，构建具有农发行特色、符合农业农村领域实际的风险评估模型。三是优化民营企业服务手段。深入研究民营企业需求特征，推出灵活多样的金融产品，如定制化贷款方案、便捷的结算服务等，精准满足民营企业各类金融需求。
七、牢守系统性风险底线
《报告》提出“有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险”。当前，一些重点领域风险依旧突出。
一是地方政府债务风险。《报告》提出“坚持在发展中化债、在化债中发展”，实施包括动态调整债务高风险地区名单、支持打开新的投资空间及加快剥离地方融资平台政府融资功能等在内的一系列举措。这表明，未来化债姿态将更加主动、债务管理将更加精准透明、化债重点将转变为促发展与防风险并重。在2024年一揽子政策加持下，当前，地方债风险得到了缓释。2025年初，已有青海、吉林、内蒙古、江苏等省多个市区县宣布隐债清零，融资平台2024年全年退出超7000家，金融环境持续优化。但同时，一些地方基层财政依然困难，2024年末地方政府债务余额达47.5万亿，城投企业有息负债规模庞大，各类非标融资逾期、银行贷款逾期等问题依然严峻，化债工作仍任重道远。
二是房地产市场风险。《报告》提出，要坚持长短结合、标本兼治，通过巩固政策“组合拳”效果、打好“保交房”攻坚战等方式，坚决“稳住楼市”。2024年，房地产降息、增贷、减税政策力度空前，起到一定的积极作用，但房地产风险依然严峻。2024年房企债券违约余额占全部债券违约余额的79%，商品房库存仍处于历史相对高位，房企风险仍需持续关注。
三是金融领域风险。《中国金融稳定报告2024》显示，2024年，我国高风险中小银行数量增加20家，总数达357家，同时总资产规模也攀升至7.05万亿，占行业总资产的1.78%。中小金融机构资产质量恶化，不良贷款率攀升，资本充足率下降，经营压力和流动性紧张等问题较为突出，存在在地区及金融领域引发“多米诺”骨牌效应的可能。
当前农发行风险总体可控，但防控形势日益严峻。必须高度清醒，守牢安全发展底线。建议：一是积极稳妥做好化债工作。积极对接2025年2万亿元置换债券，优先收回风险隐患高、还款困难的涉债贷款，应收尽收，不能因为担心规模缩减错失良机。审慎对待非标类债务。随着化债工作的持续推进，地方政府对化债资金用于非标债置换的需求愈发迫切，应按照市场化、法制化原则稳妥参与，严控新增和扩大风险。坚持在发展中化债，结合新产品体系落地，积极支持符合农发行业务范围的优质增量项目，严防新增隐性债务。二是加大风险清收化解处置力度。加强与政府部门和相关企业的沟通协调，加强关注类贷款风险化解、积极推动上迁；全力推动重点企业、重点区域的不良贷款处置，尽可能抓住有利时机，提高处置回收率。三是全面提升风险管控能力。持续做好涉房地产业务集团公司的风险监测，强化交易对手风险管理，动态优化农发行风险偏好，加强集团客户、集中度等风险的系统性预警，关注中小金融机构风险化解动态，防范地区性风险暴露波及农发行业务，守住不发生系统性风险底线。
八、扩大高水平对外开放
《报告》明确2025年“无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇。”我国当前的对外开放水平持续提升，中国开放指数较2008年提高11.89%，已形成全方位、多层次、宽领域的开放格局。其中，两方面的开放与农发行关系密切。
金融领域开放方面。近年来，我国金融开放步伐明显加快。市场准入进一步放宽，外资金融机构在华数量、资产规模、业务收入等稳步增长，截至2024年9月末，在华外资银行和外资保险公司资产总额分别达到3.87万亿元和2.82万亿元。跨境投资更加便利，沪港通、债券通等跨境互联互通机制更加丰富，国际投资者持续增持境内金融资产。仅2025年2月，外资净增持境内债券和股票合计达127亿美元。人民币国际化稳步推进，2024年末，人民币在全球贸易融资中的占比已升至第三位，位列全球第四大支付货币。
外贸领域开放方面。2024年，我国对外贸易成果丰硕。进出口规模不断扩大，首次突破43万亿元大关，货物和服务净出口对经济增长贡献率为30.3%，拉动GDP增长1.5个百分点。农产品贸易居世界第二，农产品出口额首次突破千亿美元，山东寿光的蔬菜产业集群、浙江舟山的水产品加工集群等，都占绝对出口份额和海外绝对市场。国际交流合作不断深化，共建“一带一路”国家占我国进出口比重首次超过50%，中国-东盟自贸区与RCEP叠加效应显著，双边货物贸易额接近7万亿元，同比增长9%；海南自由贸易港等地区进出口增速突出，海南全年进出口额达2776.5亿元，同比增长20%。
农发行作为我国唯一、全球最大的农业政策性银行，应长期主动地融入国家对外开放大局。建议：一是以积极姿态应对金融对外开放，引入国际先进农业金融理念与技术，研发契合国际需求的特色模式，提升服务效率与质量，助力农产品拓展海外市场。二是积极拓展国际业务。完善推广“大宗农产品+跨境人民币”服务组合，支持粮食及重要农产品进出口。支持外贸产业集群发展，以及国内大型农业企业产业链全球布局，助力畅通国际国内双循环。推进衍生产品交易业务开办，满足客户防范汇率风险需要。三是深化国际合作交流。用好亚太农协平台，履行好主席单位职责，加强成员单位在各领域的互促共荣。加大对中国-东盟自贸区、海南自贸港等自贸区建设支持力度，支持跨境电商平台建设、优质涉农企业在境内外设点建仓，支持“一带一路”沿线重要节点地区项目建设和产业发展。
注：
① 比如：国际货币基金组织（IMF）预计中国2025年的GDP增速为4.6%；高盛预计2025年中国GDP增速4.5%。
② 比如：中信证券、民生证券、国泰君安、海通证券等机构均预计2025年我国GDP增速目标为5%左右。
③ 《国家发展改革委等部门关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》（发改能源〔2024〕1537号）
