「摘要」本文阐述了我国建设农业强国的国情农情特点、目标与体制特色、“五强”的概念内涵，及其在促进国家粮食安全、农民收入发展和农村生态环境保护方面的重要意义；分析了我国建设农业强国在生产资源、消费需求变化和主要发展指标方面面临的突出挑战；提出了加快我国农业强国建设的总体思路，即通过充分和更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以政府作用力，去补市场力、助市场力、融市场力，不断推动农业业态创新、科技创新、组织创新和政策创新，加快推进农业强国建设。

「关键词」农业强国 粮食安全 农业新质生产力

2025年的中央一号文件，再次强调“锚定推进乡村全面振兴、建设农业强国目标”。加快建设农业强国，事关国家粮食安全，事关农民收入发展，事关农村生态环境保护。加快建设农业强国，需要更好发挥两个作用，即市场作用和政府作用，尤其是在充分发挥市场作用的基础上，更好发展政府作用，包括更好发挥地方政府的作用。

一、建设农业强国的重大意义

2024年的中央一号文件提出“要立足国情农情，体现中国特色，建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”。这一段话内涵丰富，高度概括了我国建设农业强国的基本背景、主要目标和根本路径。

供给保障强。讲供给，讲保障，就是数量要多，要充足。这是我国建设农业强国要实现的首要目标。在耕地面积有限的情况下，要想数量多，必然要求产量高，单产水平高。

科技装备强。这是建设农业强国最重要的动力来源。科技是第一生产力，农业科技中，除了种子技术、资源技术等之外，就是各种现代化的技术装备，包括耕种收机械、无人机等各种设备，以及温室大棚和畜禽圈舍等现代设施。

经营体系强。这是要求农业经营的规模化程度要高。近年来中央一号文件多次提到和支持发展的多种新型农业经营体系，包括家庭农场、专业合作社、公司+合作社、农业公司、生产托管等，无论在具体方式上有哪些不同，其共同特点都是扩大实际经营规模。规模化经营的核心优势是能够更好地采用先进农业技术和装备，提高科技进步率，提高产量、提升质量、降低成本，最终体现为经营效率高。

产业韧性强。这主要是指农业生产的抗风险能力强，包括抗自然风险和市场风险。归根到底，这需要靠技术装备、设施建设和保险政策的支撑。

竞争能力强。这也是建设农业强国的主要目标，具体包括两个方面：产品质量好，生产成本低。质量好、成本低与产量高一起，构成建设农业强国的三大目标，或者说农业强国的三大标志指标。

归纳起来，建设农业强国要求的“五强”中，供给保障强和竞争能力强，即产量高、质量好、成本低，是建设的主要目标；而科技装备强、经营体系强、产业韧性强，是建设的主要措施或路径。

立足国情农情。我国最重要的基本国情，是人多地少。2024年末，我国人口数量为14.08亿，世界人口总量据估计为80.9亿，我国人口占世界人口总量的比例为17.4%。我国耕地面积的最新统计数字为19.29亿亩，而世界耕地总面积为208亿亩，我国耕地面积占世界耕地总量的9.3%。在未来相当长一个时期，人多地少的基本国情不会有根本性改变。我国最重要的基本农情，是农业经营户数量庞大，据第三次全国农业普查为2.07亿户，平均每户的占地规模仅为9.3亩；农民文化水平较低，具有高中及以上文化水平的只有8.3%；我国地域辽阔，东西南北农业生产条件差异极大，最适合的耕种模式也是千差万别，必须实行因地制宜。这些方面的基本农情，改革开放以来尤其是进入新世纪以来，已经有了一定程度改变，但同世界发达国家农业比较，仍然处于很不利的地位。

体现中国特色。我国建设农业强国的特色，一是在目标要求方面，重视单产目标，重视土地生产率。这是由我国人多地少的基本国情所决定的，我国在要求产品质量高、成本低的同时，也要求数量多。而欧美等发达国家的农业，主要是注重经济效益水平，是追求产品质量好、生产成本低，而不是追求单产水平高。二是在推进工作上，我国在更好发挥政府作用方面，非常突出，不仅国家层面极为重视，出台了大量支农惠农强农政策，并且地方政府包括县级政府层面，也发挥出非常积极和重要的作用。而在欧美国家，尽管也有一些国家层面政策，但地方政府几乎很少作为。三是在现代农业模式方面，具有广泛包容性。有些人常说，美国、欧盟的农业模式不适合我国。这种说法有很大误导性。我国由于在农业自然条件方面，不同区域具有极大多样性，可以说，世界任何一种先进农业模式，都会适合我国某一个地方。建设体现中国特色的农业强国，不是拒绝世界各国的先进经验，而是应该积极吸取条件相同或类似国家的先进模式，为我所用，并且发展得更好。

建设农业强国的要求，是更综合性的要求。同乡村振兴中的“产业兴旺”目标比较，建设农业强国的要求更高。因为，产业兴旺是纵向比较，是自我发展比较，只要同过去比较，有进步，有发展，就是更兴旺了；而农业强国则是横向比较，是在全球范围内比较，要位于世界前列，是全球最发达或者最发达之一。

同“保障粮食安全”目标比较，建设农业强国的要求也更高。保障粮食安全，需要做到数量多，质量高；而建设农业强国，还必须做到成本低。我国现在进口的小麦、大米和水果等产品，主要原因不是国内数量少，而是进口产品质量更好，价格更低。

同“增加农民收入”目标比较，建设农业强国是完全契合的，并且具体路径更明确。建设农业强国的目标“质量好”，有利于农民卖得好，卖出更高价钱；建设农业强国的目标“成本低”，意味着用更少的资源投入，获得同样多同样好的产品。这两个方面，都能够促进农民增收，也是农民从农业生产中获得更高收入的根本路径。

同“保护农村生态环境”目标比较，建设农业强国也是完全契合的。成本低，就必然要求减少化肥、农药等方面投入，从而减轻农村生态环境压力，有利于可持续发展。粮食单产水平大大提高之后，就可以减轻对耕地过度开垦的压力，尤其是减少易发生水土流失地区的粮食生产，更有利于退耕还林还草，有利于生态环境保护和恢复。

二、建设农业强国的突出挑战

改革开放以来，我国农业生产取得了举世瞩目的成绩。用占全球不到十分之一的耕地，生产了占全球五分之一的谷物、四分之一的肉类、三分之一的水果。

从人均占有的生产数量看，我国无论是纵向比较还是横向比较，都取得了很大成绩。1978-2023年间，我国人均占有的谷物生产数量从279公斤增长到455公斤，增幅为63%；同世界平均水平比较，从显著低于世界平均水平，到显著高于世界平均水平。我国人均占有肉类生产数量增长幅度更大。

尽管如此，我国农业生产仍然面临突出挑战。有两个方面尤其突出：第一，同国内广大消费者快速增长变化的食物需求比较，我国的国内生产仍然有明显差距；第二，同世界发达国家的先进农业生产水平比较，我国在单产、质量、成本这三大农业强国指标方面，均有不同程度差距。

2000-2023年间，我国城市居民人均可支配收入从6280元增加到51821元，名义收入增加7.3倍，扣除物价上涨因素，实际增长4.2倍，平均年增长率为7.4%。同期，我国农村居民人均可支配收入从2253元增长到21691元，增长8.6倍，扣除物价上涨因素，实际增长4.7倍，平均年增长7.7%。

由于城乡居民收入增长的拉动，我国食物消费结构发生了很大变化。总体上说，食物消费需求实现了从“吃得饱”阶段到“吃得好”阶段的转变。具体表现为四个方面：直接口粮消费数量不断减少，畜水产品消费数量不断增加，瓜果蔬菜产品消费数量不断增加，所有产品消费的质量要求不断提高。

国家统计局从2013年起，采用了新的城乡居民家庭统一口径的调查方法。2013-2023年的调查数据，尽管受到新冠疫情的意外影响，但总体发展趋势证实了上述结论（见表1）。

在国家严格管控贸易的时期，我国一直是农产品的净出口国。我国加入世贸组织之后，随着各种贸易管控措施的松动减弱，农产品贸易日益取决于市场供求关系，我国农产品的出口额和进口额都在快速增长。不过，由于国内消费需求增长非常强劲，很快使得我国农产品的进口额超过了出口额。2004年，我国第一次成为农产品净进口国。此后，我国农产品净进口额持续扩大，近些年来，我国已经成为世界上遥遥领先的最大农产品净进口国。2023年，我国农产品净进口总额为1352亿美元，超过排名第二到第四位农产品净进口大国（日本、英国、韩国）的净进口额之和。

我国除了蔬菜产品为净出口之外，几乎所有其他大宗农产品，均为净进口。这些产品包括各种粮食（大豆、小麦、大米、玉米、大麦、高粱）、棉花、植物油、食糖、各种肉类（猪肉、牛肉、羊肉、禽肉）、奶制品、水产、水果等。不过，其中，最主要的是饲料粮，主要是大豆和玉米。

2024年，我国进口了1.55亿吨粮食，其中大豆为1.05亿吨。如果这些粮食在国内生产，需要9.5亿亩耕地。其中，大豆需要8亿亩，其他粮食需要1.5亿亩。未来，随着人们生活水平的不断提高，对畜产品的消费需求还会继续增长，从而需要更多饲料粮。要增加国内饲料粮生产，只有靠提高单产。

我国农业生产在单产、质量和成本方面，尽管已经有了很大进步，在某些方面已经接近世界先进水平，但普遍水平同世界先进水平比较，仍然有明显差距。

在单产方面，以粮食为例：从世界比较看，我国稻谷单产水平高出世界平均水平50%左右，也高于其他稻谷生产大国的单产水平。世界稻谷生产总量，我国排第一位，排在第二位到第七位的，依次为印度、孟加拉、印尼、越南、泰国和缅甸，他们的稻谷单产水平都比我国低。有一些国家的稻谷单产水平比我国高，但都不是稻谷生产大国，例如日本、美国、埃及、秘鲁等。

小麦的情况与稻谷类似。我国小麦的单产水平比世界平均水平高66%，也高于其他小麦生产大国，包括印度、俄罗斯、美国、澳大利亚等。小麦单产水平比我国高的，主要是西欧国家，如法国、德国、英国等。

玉米的情况则完全不同。我国玉米的单产水平，只比世界平均单产水平高几个百分点，而同美国比，差距很大，不到美国玉米单产水平的60%。美国是世界上最大的玉米生产国和出口国，生产数量和出口数量均占世界总量的三分之一左右。

大豆的情况与玉米类似。我国大豆的单产水平，还不到世界平均单产水平的70%，不到巴西和美国的60%，巴西和美国这两个国家，生产了世界三分之二的大豆。

在质量方面，我国2024年进口了166万吨大米、1118万吨小麦和868万吨水果，主要也不是因为我国生产数量不足，而是因为质量原因：进口的这三种产品，都是优质产品。大量进口这三种产品不是因为国内短缺，而是为了满足吃得好的需要。

在成本方面，我国大部分农产品的价格，都高于国际价格，尤其是大田作物。例如，过去30多年中，美国的小麦和玉米价格，折算为人民币，从来没有超过每斤1元，大部分年份在每斤0.5元左右。

我国粮食产品生产成本高的主要原因有二：一是由于土地稀缺，地租成本高，我国的地租，通常在每亩500-1000元，而欧盟和美国通常在200元左右；二是由于农民工工资水平快速提高，拉动农业劳动力成本快速上涨。例如，根据调查，延安市某苹果生产龙头企业2023年每亩苹果的生产成本约4000元左右，而套袋等人工费用就占到70%左右。

我国农业劳动成本不断上涨，主要是受进城农民工收入不断增长的拉动。2000年以来，我国农民工的平均月工资水平，从2000年的624元增加到2024年的4961元，大体上每四五年左右增长1000元。在农业劳动成本不断高涨的情况下，靠农业生产增加收入，唯一途径就是不断提高农业的劳动生产率。

2000-2023年，我国的农业劳动力人数，从3.6亿多人减少到不足1.7亿人，减少一半多。而同期内，我国的粮食生产总量增加50%，肉类生产总量增加60%，园林水果生产总量增加2.8倍。

2000-2023年，我国每个农业劳动力平均生产的农产品数量为：粮食从1.28吨增加到4.12吨，增加2.2倍；肉类从0.17吨增加到0.57吨，增加2.4倍；水果从0.17吨增加到1.41吨，增加7.2倍。同期内，每个农业劳动力养活的人口数量（除了劳动者本人之外），从2.5人增加到7.4人。

从这些数据可以看出：近20多年来，我国的农业劳动力数量减少一半多，但是由于农业科技和机械化等方面的大发展，农业劳动生产率大大提高，农产品生产总量不仅没有减少，反而大幅度增加；每个农业劳动力养活的人数，也大幅度增加，并且是在更高水平上的养活。

从这些情况中，也可以得出一个结论：靠农业新质生产力的发展，再加上市场机制的作用，在我国，“谁来种地”的问题，并不是一个特别需要担心的问题；过去20多年没有出现任何问题，将来也不会成为问题。

从国际比较看，根据我国和联合国粮农组织的统计数据计算，2023年，我国平均每个农业劳动力生产的谷物数量约为3.8吨，肉类约为0.6吨；而日本的对应数据是5.6吨和1.9吨；德国的对应数据是84吨和13.5吨；美国的对应数据是162吨和18.9吨。如果按照粮肉比把肉类折算为谷物，则我国现在的农业劳动生产率，大致相当于日本的二分之一、德国的二十五分之一、美国的四十分之一。建设农业强国，我国的农业劳动生产率需要大大提高。

三、建设农业强国的根本动力

习近平总书记提出新质生产力的重要概念，2025年中央一号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力”的要求。农业新质生产力，是建设农业强国的根本动力。

发展农业新质生产力，最关键的是三点：第一，科技创新是核心要素，科技是第一生产力，原创性、颠覆性的农业科技创新，是农业新质生产力的源头力量。第二，这种科技创新成果，要应用到产业发展上，催生出全新的产业业态，或者让现有的传统产业业态有深度的转型升级。第三，新质生产力的最终目的也是核心标志，就是全要素生产率大幅提升，也就是投入产出效率大幅度提升。这也就是全面实现建设农业强国的三大目标：提高产量，提升质量，减少成本。

发展农业新质生产力，通过四种创新，即业态创新、科技创新、组织创新和政策创新，将强力推进我国的农业强国建设。

在业态创新方面，根据自然条件的不同，因地制宜，主要有四种现代农业业态：第一是大田种植业，主要特征是平原地区，大田作物，规模化和机械化，劳动生产率高，成本低；第二是设施园艺业，主要特征是城市郊区，蔬菜为主、少量水果、个别花卉，集成技术（品种、设施、温控、水肥一体化等），土地生产率高，高增加值，生产供给时间长等；第三是集约养殖业，主要特征是规模化，企业化（公司，公司+），也是集成技术（品种、圈舍、饲料、防疫等），饲料利用效率高，劳动生产率高，土地利用率高等；第四是现代林果业，主要特征是山区和丘陵地区，区域规模化，矮化种植，生态化种植，水肥一体化，高增加值，有区域规模技术效应，有利于打造区域公用品牌等。

这些现代农业业态的创新模式，都是以现代农业科技和设施装备为支撑和基础的。

在科技创新方面，2025年中央一号文件中重点强调几个农业科技创新的关键领域。

第一个关键领域是育种技术。中央一号文件就“深入实施种业振兴行动、发挥‘南繁硅谷’等重大农业科技平台作用、加快攻克一批突破性品种、加强畜禽本土品种培育、继续推进生物育种产业化”等方面做出重点部署。种子技术在提高产量、提升质量、降低成本三个方面，都具有关键作用。以水稻为例：在提高产量方面，各种杂交稻品种是案例；在提升质量方面，五常大米的“稻花香2号”是案例；在降低成本方面，云南大学培育的多年生水稻“云大26号”是案例。在推进生物育种产业化方面，经过近几年试验和示范，转基因玉米和转基因大豆已经在内蒙古、云南等地推广种植较大面积，在增产增效方面取得较好效果。

第二个关键领域是农机装备技术。中央一号文件就“推动农机装备高质量发展，加快国产先进适用农机装备等研发应用，推进老旧农机报废更新”做出部署。农机装备技术，也对提高产量、提升质量和降低成本具有突出作用。例如深耕作业有助于提高单产，机械化收割有助于争取农时和减少损失，规模化的耕种收有助于优质品种的采用，从而提升产品质量，等等。而在降低成本方面，机械化的作用最为突出。美国粮食生产中，人工成本在生产总成本中仅占4%左右。在我国，尽管近年来机械化快速发展，已经大大减少了人工成本，但占比仍然较高。

第三个关键领域是资源技术，主要是水肥药等农资的使用技术。这方面，最突出的作用，也是降低生产成本。此外，也影响到产品的产量和质量。

以上三个方面，主要是关系到大田作物生产。而对一些蔬菜、水果和花卉来说，设施栽培技术非常重要。设施栽培技术最突出的作用，是显著改变产品上市时间、扩大高附加值产品种植区间、大幅度提高土地利用效率等，从而既促进农民增收，也更好地满足消费需求。

而对于畜牧水产养殖业来说，除了品种技术之外，设施技术、饲料技术、养殖技术和防病技术，是最为关键的技术领域。

在种植和养殖环节之后，即在产品流通消费的过程中，储运加工技术十分重要。这方面的技术，不仅要确保不发生产品数量和质量方面的损失，而且还实现效用增值，包括在时间上、空间上和形态上的效用，从而更好满足消费者在不同时间、不同地点对不同形态产品的消费需求。

2025年中央一号文件特别强调“支持发挥智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景”。在数字经济时代中，前述各个领域的科技创新，都需要智慧农业不同要素的支撑；智慧农业要素在不同领域的应用，就是对传统农业技术的提升。智慧农业的最终表现，也离不开提高产量、提升质量和降低成本。

在非农业领域，企业在技术创新方面的作用非常突出。而在农业领域，主要的科技创新成果，还是由科研机构和高校牵头完成的。在国家科技大奖中，2000-2023年涉农奖项为619项，其中，自然科学奖和技术发明奖全部由院校获得；科技进步奖的95%以上由院校获得，即由企业牵头的成果不到5%。

从我国目前的实际情况出发，在未来一个时期中，在农业科技创新领域中，高校和科研院所仍然是占据绝对主导地位的主力。其实，道理也不难理解，因为，目前我国最出色的农业科技人才，仍然是集中在高校和科研院所中。近年来，农业企业中已经开始聘用优秀的科技人才，但是，在农业领域，还找不到像华为那样的高科技人才密集的企业。2025年中央一号文件明确提出“培育农业科技领军企业”，具有非常重要的意义。

科研成果的落地，需要解决最后一公里问题，即科技成果的转化应用。我国的农户数量庞大，规模较小，如何让他们掌握和使用最先进的农业技术，尤属不易，更为重要。

我国目前提供农业科技服务的主体，主要有三大类：一是传统的国家农业科技推广体系，二是各种涉农企业，三是农业高校和科研机构。其中，农业高校和科研院所，既是农业科技创新的初始源头，也是农业高层次人才培养的高地。因此，随着农业发展对新技术的要求越来越高，农业高校和科研院所，日益在农业科技成果转化推广方面，发挥着引领性作用。

2009年创始于中国农业大学的科技小院模式，融农业高层次应用人才培养、科研和农技服务于一体，取得非常显著效果，获得广泛关注和推广。根据中国农村专业技术协会科技小院联盟的统计，截止到2024年底，全国已经建立起1567个科技小院，覆盖全国所有省份和157个农业硕士培养单位（涉农高校和中国农科院）。

2023年五四青年节前夕，习近平总书记在给中国农业大学科技小院学生的回信中，肯定了科技小院学生“自找苦吃”的精神，勉励青年学子“厚植爱农情怀，练就兴农本领，在乡村振兴的大舞台上建功立业”。2024年中央一号文件提出“推广科技小院模式”，2025年中央一号文件进一步提出“支持科技小院扎根农村助农惠农”。这既是对科技小院模式的高度肯定，也是对推广科技小院模式、支持科技小院工作的最新要求。

科技小院的独特特征是研究生“长住生产一线”，长住就是贯穿整个生产过程。这样，就能够及时发现生产实际中的问题，在老师的指导下，研究解决这些问题。在这个过程中，农民获益，生产单位获益，研究生获得锻炼提高。所有参与科技小院建设的各个方面，实现了合作共赢。因此，具有很好的可持续性和可推广性。

2025年中央一号文件明确提出“支持科技小院扎根农村助农惠农”，各地政府尤其是县级政府部门，一定会更加重视科技小院的积极作用，强化对现有科技小院的支持政策，并推动建立更多科技小院，在助力现代农业发展、保障国家粮食安全和农民增收方面，取得新的更大的成果。

在组织创新方面，核心是扩大经营规模，从而能够最大化地运用先进技术。农业的适度规模，就是所有现有先进技术都可以得到最佳经济利用的最小规模。近年来，我国农业组织创新涌现出不少有效模式，包括：农业企业/公司+新型合作社、家庭农场、托管服务等。在组织创新方面，龙头企业发挥着至关重要的引领性作用。

政策创新方面，核心是更好地发挥两个作用，即市场作用和政府作用。习近平总书记在党的二十大报告中和党的二十届三中全会决定中，都明确指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。改革开放以来，我国在农业发展方面取得的巨大成绩，没有市场作用的发挥，是不可能的；仅仅靠市场，而没有更好发挥政府作用，也是不可能的。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是因为市场能够通过利益机制和价格机制，最有效地调动生产者的积极性，努力瞄准消费者的需求变化，及时调整生产结构，合理配置生产资源，并且采取先进技术，提高生产效率，从而达到资源最佳配置，以最小投入，获得最好产出。充分发挥市场的决定性作用，就是只要市场能发挥作用，就要允许发挥。当然，市场作用也需要更好发挥。

更好发挥政府作用，是因为在一些方面，存在着市场失效状态。这就需要发挥政府作用，以解决那些靠市场机制解决不了和解决不好的问题。政府作用是更好发挥，而不是充分发挥。政府的作用不是代替市场作用，而是以政府的作用力，去补市场力、助市场力、融市场力。

国家层面的政府作用，主要是体现在政策法规方面。有些宏观政策法规不需要政府财政支出，例如农村土地政策等；而有些需要政府财政支出，主要是以补贴的方式，也有减免的方式。现在和未来的政策创新，绝大部分都需要财政资金支持。

除了国家层面之外，各级地方政府的作用也非常重要。在加快建设农业强国的推动落实方面，县级政府的作用极其重要，尤其是在产业发展规划、农业品牌打造、科技服务组织、高标准农田建设、现代农业产业园建设、招商引智引资、村书记选拔配备等方面。在上述所有领域中，近些年来，各地都已经涌现出不胜枚举的成功典型案例。