「摘要」专项借款与专项债作为政策性工具体系中的重要组成部分，其协同创新对于提升服务国家战略效能具有重要意义。本文通过深入分析两者的功能特点与异同，明确协同的必要性与可行性，研究协同的现状与存在问题，并从政策引导与保障协同、项目规划立项与实施管理协同、资金筹集与使用协同等三个方面阐述协同机制的构建路径，为提升服务国家战略效能、推动国家战略目标的顺利实现提供有力的金融支撑与保障。
「关键词」专项借款 专项债 协同机制
在全球经济格局深刻调整与国内经济高质量发展需求迫切的双重背景下，政策性工具作为国家宏观调控的重要手段，在服务国家战略、推动经济高质量发展和转型升级中扮演着关键角色。专项借款与专项债作为两种重要的政策性工具，各自具备独特优势与功能定位，在民生保障、基础设施建设、区域协调发展等领域发挥着重要作用。研究两者协同机制的构建路径，有助于优化政策性资源配置，对提升国家战略服务效能具有重大理论与实践意义。
一、专项借款与专项债的功能与特点
（一）专项借款的功能与特点。专项借款通常指政府、企业或其他组织为特定项目或目的而从特定渠道借入的资金，具有明确的用途和还款计划，且通常需要单独核算，确保专款专用。资金主要用于支持特定项目实施，项目基本有明确的投资回报和还款来源。专项借款属于货币政策工具的一种特殊安排，与银行贷款有相似之处，但在审贷放款要件和借款管理等方面具有自身的特殊性。2022年国家针对保障已售逾期难交付住宅项目顺利交付（“保交楼”）工作，设立了专项借款；2024年国家开展城中村改造等“三大工程”，对城中村改造一级开发（拆迁安置）使用专项借款予以支持。专项借款的特点主要包括五个方面：一是特定放款主体。仅由国家开发银行、农业发展银行发放专项借款，充分发挥政策性金融工具“当先导、补短板、逆周期”职能作用，专项借款主体也是政府指定国企。二是指定领域区域。“保交楼”专项借款仅针对已售逾期难交付住宅项目，具体支持区域和项目由住建部明确。城中村改造专项借款仅用于改造拆迁安置，第一批涉及35个城市，后续逐步扩围城市。三是项目清单管理。专项借款支持项目必须是各省级人民政府确定项目并报送相关主管部门审核同意后、纳入正式项目清单的，经过地方政府严格筛选，属于当地重点支持、能够解决重大民生问题的项目。四是资金专款专用。专项借款资金实行封闭运行、专款专用。各方共同加强资金使用全过程监管，严防违规截留、挤占挪用、调用风险。五是政府统借统还。城市人民政府承担统借统还责任，并督促借款主体按期偿还专项借款本息，纳入地方政府债务，但实行单独考核。
（二）专项债的功能与特点。专项债券（收益债券）是地方政府债券的一种，是为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券，对应支持的项目是有收益的。专项债作为地方政府的融资方式，扮演着财政政策工具的角色。专项债的特点主要包括六个方面：一是纳入预算管理。资金管理采用政府性基金预算模式，项目产生的现金流需纳入政府性基金或专项收入管理，与一般公共预算形成“防火墙”。二是公益属性突出。支持项目多为非营利性公共设施，既满足公共服务需求又兼顾项目持续运营能力。三是长期融资优势。债券期限通常为5至30年，与基础设施投资回报周期相匹配，可有效缓解地方财政短期压力。四是资金用途专一。专项债资金实行封闭运行，严格限定在特定项目或领域使用，确保投向国家重大战略领域。五是收益自求平衡。专项债的发行以项目收益为偿债来源，要求项目收益能够覆盖债券本息，确保财政可持续性，这是专项债最显著的特征。六是政府信用背书。专项债依托政府信用，享有较高信用评级，发行利率通常低于市场水平（约3%）。2024年数据显示，专项债用作项目资本金超3000亿元，通过政府信用撬动社会资本效果显著。
（三）两者的异同点分析。专项借款与专项债有以下相同点：一是支持重点领域薄弱环节。两者均侧重为国家经济和社会发展中的重点领域薄弱环节提供资金支持，聚焦推动基础设施建设、改善民生、促进产业发展等方面。二是具有公共性和公益性。两者在资金投向上都具有较强的公共性和公益性，其项目实施效果往往具有广泛的外部性，对社会经济的长远发展产生积极影响。三是给予差异化政策。专项借款利率通常由借贷双方根据市场情况、项目风险等因素协商确定，由于具有一定的政策性，往往给予贴息或低成本资金来源，其利率水平相对较低。专项债利率主要受市场供求关系、债券信用评级、项目预期收益等因素影响，由于具有政府信用背书，通常比同期限的企业债券利率低。四是资金监管严格。从资金的筹集、使用到偿还等各个环节，都需要遵循国家相关法律法规和政策规定，受到严格监管。
专项借款与专项债有以下不同点：一是资金来源不同。专项借款的资金通常来源于金融机构自身的业务资金或通过特定筹资渠道获得的资金。专项债的资金来源于社会投资者认购，属于政府的债务融资行为。二是偿债责任主体不同。专项借款偿债责任主体通常是借款项目实施单位或相关企业，在一些政策性专项借款中，可能会有政府提供一定的担保或支持，但主要偿债责任仍由借款主体承担。专项债的偿债责任主体是地方政府，需以项目收益作为偿债资金来源，并将其纳入政府性基金预算管理。三是灵活性与项目适应性存在差异。专项借款在项目选择和资金投放上具有一定的灵活性，金融机构可以根据自身业务战略和风险评估，快速响应符合政策要求的项目融资需求，能够较好地适应一些分散或具有特殊需求的项目。专项债由于其发行需要经过较为严格的审批程序和信息披露要求，相对而言灵活性较低，更适合用于规模较大、收益相对稳定且易于进行整体规划和统筹管理的公益性项目。四是在承接国家专项任务时响应机制存在差异。专项借款依托政策性银行，能够在国家部署专项任务时实现“快速立项、集中投放、精准直达”，通过短期大量资金的注入迅速形成规模效应和市场预期，解决急难险重的临时性重点任务，撬动社会资本协同跟进；而专项债受制于地方政府立项、审批、发行等诸多流程，通常需要较长的周期，对于重大任务的时效性要求响应有待提升，更适合支持常规性建设任务。近年来，专项借款在“保交楼”和城中村改造等工作中展现出独特的优势，得到了党和国家的高度认可，彰显了专项借款应对国家重大专项任务时的重要性和政策性银行“集中力量办大事”的优势。
二、专项借款与专项债协同的必要性与可行性
（一）协同的必要性。一是服务国家战略实施的综合需要。国家战略目标的实现往往涉及多个领域、多个层级的协同推进，单一政策工具难以满足复杂多样的资金需求与项目实施要求。改革开放以来，中国经济结构发生了深刻变化，特别是在当前国际经贸形势错综复杂的环境下，政策工具也需要不断调整和创新，提供超常规手段，以适应新的经济形势和政策需求。二是满足项目建设的资金需求。目前落实国家重大战略、支持相关项目建设的资金需求较大。比如，仅第一批超大特大城市城中村改造的专项借款资金需求就超过2.4万亿元，据了解第三批扩围城市需求也超过1万亿元，仅通过专项债券难以满足。目前收回收购存量闲置土地的资金需求据调研预计也是万亿元量级。三是增强政策调控的协同性与精准性。专项借款作为货币政策传导的重要载体，能够引导金融资源流向国家战略重点领域；专项债作为财政政策的重要工具，能够通过政府信用增信吸引社会资本参与。政策性工具的协同运用有助于加强积极的财政政策与宽松的货币政策协调配合，形成政策合力，更精准地调控经济结构，促进区域协调发展并惠及民生。
（二）协同的可行性。一是政策层面的支持与引导。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次为专项债与市场化融资组合提供了政策依据，可将部分专项债作为一定比例的项目资本金并实施配套融资。2024年末，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出扩大专项债作为资本金的范围及比例。近年来，国家不断出台相关政策，鼓励政策性工具创新与协同运用，为两者的协同提供了制度保障与政策指引。二是具有良好的协同基础。两者都是服务宏观经济调控的有效手段，其相似的功能和特点奠定了协同运用的基础。第一，两者目标一致。专项借款和专项债都是为特定项目提供资金，目标是扩大有效投资、带动消费拉动内需、促就业稳增长，在宏观经济形势下行或波动阶段，能够发挥积极作用。第二，支持项目类似。两者支持项目多为准公益性，虽有一定收益但不同于商业化项目，其核心目标是解决突出的民生问题，补齐公共基础设施和公共服务短板。第三，都是政府主导。两者都需要地方政府确定符合支持范围的项目，对项目进行可行性研究、规划设计等前期工作，确保合规性和可实施性，并对资金需求合理性、偿债能力等进行严格审查，健全后续资金使用和管理机制。专项债属于地方政府法定债务，专项借款纳入地方政府隐性债务，实质都是政府债务。第四，实行市场运作。“保交楼”专项借款实行“后进先出”，项目剩余货值销售回款优先偿还专项借款。城中村改造项目报送时要附上“一项目两方案”（项目征收补偿方案、资金平衡方案），尽量不增加政府债务。专项债由对应的政府性基金收入和项目专项收入偿还本息，若难以偿还则允许地方依法统筹相关资金偿还，实现省内各市、县区域平衡。三是两者在功能特点上具有较强的互补性。专项借款和专项债有各自不同的优势和短板，具有较强的互补性，协同运用将互补形成合力。第一，体现优惠性。专项债发行期限以3年、5年、7年为主，利率多在2%至3%，可以适配不同建设期限的项目，且利率较低。专项借款使用PSL资金降低筹资成本，且利率定价根据LPR水平动态调整，目前基本也是在国债收益率自律价水平2.45%，但在期限上一般为3至5年，使用范围有限定。第二，增强时效性。专项债发行需要一定周期，资金供应时效性有待提升，对统筹区域内整体项目建设开发把控性也存在不足。专项借款可开辟绿色通道优先办贷审贷，资金供应充足且效率较高、使用灵活，对于亟待开工的项目在时效性方面可以实现与专项债的互补。第三，实现平衡性。专项债的风险主要由地方政府承担，虽在发行阶段也有相关评估，但银行专项借款在办理过程中更注重项目资金自平衡，可以通过专业评估，协助地方政府对单个项目平衡、区域内项目肥瘦搭配平衡、整地市统筹平衡进行规划，确保市场化、法治化运作，避免新增地方政府隐债。第四，确保安全性。当前国家扩大专项债资金使用范围，政府发债运用领域较广，“三保”等方面需求更大。而使用专项借款需要签订多方资金监管协议，资金支付有严格的流程，后续通过账户监管，可以保障资金专款专用、封闭运行，防止出现挤占挪用。
三、专项借款与专项债协同的现状与问题
（一）协同现状。近年来，专项借款和专项债在推动重大项目建设、促进经济发展方面发挥了重要作用，两者协同运用的模式也在不断探索和完善。目前较为常见的形式主要有两种：一是通过专项债注入资本金，专项借款提供配套融资支持，部分城中村改造项目采用该模式；二是两者共同支持同一类型项目，比如城中村和危旧房的货币化安置，资金来源就包括专项债、专项借款、商业贷款等。
（二）存在问题。一是政策协调不足。专项借款与专项债的政策制定与实施涉及多个部门，各部门之间在政策目标、资金管理、项目审批等方面存在协调不畅、各方利益难以平衡等问题。专项借款的政策性较强，其资金使用需要符合国家特定的产业政策与区域发展战略，而专项债的发行则更多地受到地方政府财政状况与项目预期收益的影响，导致在项目选择与资金分配上难以形成统一的政策导向。二是资金衔接不畅。专项借款与专项债在资金投放节奏、使用条件、还款来源等方面存在差异，导致资金衔接不畅。专项借款的资金投放可能较为集中，而专项债的资金筹集需要一定的时间，这可能会影响项目的建设进度。此外，两者在项目收益分配、还款顺序与风险分担上也缺乏明确的机制，容易引发资金使用过程中的矛盾与问题。三是信息共享不充分。专项借款与专项债的管理部门之间信息共享机制不完善，导致在项目评估、资金使用监管等方面存在信息不对称问题。金融机构在发放专项借款时，可能无法全面了解地方政府专项债的发行计划与项目进展情况，难以实现有效的协同管理，可能存在重复融资的问题，从而影响资金的精准投放与风险防控。
四、专项借款与专项债协同机制的构建路径
（一）政策引导与保障协同。一是强化政策协同支持。财政政策与货币政策应加强协同配合，共同支持专项借款与专项债的协同创新。财政部门在发行专项债时，可与货币政策制定部门密切沟通，根据宏观经济形势和国家战略实施的需要，合理确定发行规模、期限结构和利率水平等要素，通过加大对专项债的发行支持力度、设立偿债备付金等方式，提高专项债的市场认可度与吸引力。货币政策可通过定向降准、PSL资金、再贷款等调整市场流动性手段，引导政策性银行加大对专项借款的投放力度，降低资金成本，为协同机制的有效运行提供有力的政策支持。二是完善政策法规体系。进一步细化和完善专项借款与专项债协同相关的法律法规与政策制度，明确各方的权利义务与责任分工，为协同机制的稳定运行提供坚实的法律保障。如制定专项借款与专项债协同项目的资金管理办法、风险分担机制实施细则等，规范协同运作流程与操作细节。三是加强部门联动与信息共享。建立跨部门协调机制，成立由财政、金融监管、发展改革等部门组成的工作领导小组，负责统筹协调专项借款与专项债的政策制定、项目规划与资金管理等工作。通过定期召开联席会议、联合开展政策调研等方式，加强部门之间的沟通与协作，确保政策目标的一致性与连贯性。通过建立信息共享平台的方式，实现项目信息、资金信息、政策信息的共享，提高协同效率。四是探索相关领域试点推进。对于目前正在开展的城中村改造、收回收购存量闲置土地、城市更新等涉及民生保障、基础设施建设等强基础、补短板、惠民生、扩投资的特定领域，可以考虑选择重点城市作为试点，推进专项债和专项借款协同支持，并及时总结经验模式，在更广阔领域予以推广。
（二）项目规划立项与实施管理协同。一是建立协同项目库并联合开展前期论证。整合项目资源，构建统一的协同项目库，对项目进行分类管理与动态调整。项目库应明确项目的性质、基本信息、资金需求、预期收益、风险评估等内容，为后续协同资金安排与项目实施提供依据。在项目立项阶段，由政策性银行、地方政府相关部门、行业专家等组成联合论证团队，对项目的技术可行性、经济合理性、社会效益性以及与国家战略的契合度进行全面评估，确保项目符合专项借款与专项债的使用要求，提高项目质量与协同运作的成功率。二是统一项目管理标准与流程。制定专项借款与专项债协同项目的标准化管理流程与规范，涵盖项目招投标、工程建设、资金使用、运营管理等各个环节。确保项目实施过程中的各方主体按照统一的标准与要求开展工作，提高项目管理的规范化与科学化水平。三是加强项目协同监管。建立多方参与的联合监管机制，由政策性银行、地方政府财政部门、行业监管部门、审计机构等共同对协同项目进行全过程评估和监管。通过定期检查、不定期抽查、绩效评价等方式，及时发现并解决项目实施过程中存在的问题，确保项目按照预定目标顺利实施，保障资金安全与使用效益。
（三）资金筹集与使用协同。一是优化资金组合模式。根据项目特点与资金需求，设计资金组合方案。例如，对于投资规模大、建设周期长的重大项目，可采用“专项债+专项借款”组合融资模式，专项债作为项目资本金或前期启动资金，专项借款作为后续建设资金补充；对于具有一定收益性的公益性项目，可探索“专项借款+专项债”风险分担模式，通过专项借款的政策性支持降低项目风险，提高专项债的市场吸引力。通过创新资金协同模式，充分发挥专项债的政策引导作用与专项借款的市场化优势，提高资金使用效率与项目综合效益。二是建立资金投放协调机制。加强资金投放的时序协调与额度匹配，优化资金结构，降低融资成本。根据项目进度与资金需求情况，合理安排专项借款与专项债资金的投放节奏，确保资金及时足额到位，避免因资金短缺导致项目停工或延误。同时，建立资金投放信息共享平台，实现信息互通，提高资金使用透明度与监管效率，加强资金监管，确保资金专款专用。三是做好风险管理和收益分配。在风险管理方面，构建风险管理协同机制，共同应对项目实施过程中的风险。政策性银行利用其专业的风险管理经验，为地方政府和项目单位提供风险评估和管理建议；地方政府通过财政补贴、风险补偿等方式，降低政策性银行的风险敞口。同时，建立风险预警机制，及时发现和解决项目实施过程中的潜在风险。在项目收益分配方面，建立合理的收益分配机制，充分考虑专项借款与专项债的资金成本和风险承担情况。根据项目的收益情况，合理确定政策性金融机构和地方政府的收益分配比例，实现互利共赢。对于收益较高的项目，可适当提高政策性银行的收益分配比例；对于收益较低但社会效益显著的项目，可适当提高地方政府的收益分配比例，以保障项目的可持续性。
五、专项借款与专项债协同服务国家战略效能提升的策略
（一）成为联结政府主导和市场运作的纽带。专项债以政府信用为背书，通过预算内渠道定向支持重大项目建设，体现国家意志与规划引领。政府通过发行专项债，基于公共利益和宏观规划，在基础设施建设、公共服务供给等领域布局项目，引导资金流向符合国家发展需求的关键环节，体现了政府对经济发展的战略引领和调控意图。专项借款则主要依托政策性银行，考量项目的收益性、风险性以及自身的资金成本与收益等因素，以市场化方式提供补充融资，发挥市场对资源配置的决定作用。专项借款与专项债的协同配合，使得政府主导与市场运作能够在特定项目中实现有机结合。一方面，专项债为一些社会效益显著但自身盈利能力较弱的项目提供了启动资金和基础保障，使得这些具有战略意义的项目能够落地见效；另一方面，专项借款的介入则为项目的后续发展注入了市场活力，通过市场机制的约束和激励作用，提高项目的运营效率和收益水平，从而在整体上实现政府目标与市场机制的有效平衡，确保公共资源配置的科学性与合理性。两者协同配合形成了“政府定方向、市场提效率”的良性互通模式。
（二）打造协同财政政策和货币政策的载体。专项债是财政政策的重要执行工具，财政部门根据宏观经济形势和政府工作重点，确定专项债的发行规模、投向领域以及期限结构等，以此调节经济总量和结构。专项借款则与货币政策紧密相连，金融机构在发放专项借款时，受到货币政策的直接影响。货币政策通过调控货币供应量、利率水平等手段，引导金融机构的资金投向和信贷规模。专项借款与专项债的协同配合，为财政政策与货币政策的有效联动提供了有力载体。专项债的发行与使用可以引导货币政策的方向和力度，为货币政策的操作提供具体的项目依据和资金需求信号；而货币政策则通过影响专项借款的供求关系，反过来调节专项债项目的资金配套和实施进度。两者的协同作用能够确保财政政策和货币政策在宏观经济调控中形成合力，提高政策传导效率，精准地调控经济周期波动，实现经济的平稳健康发展。
（三）提供多元化资金并专款专用严格管理的渠道。专项借款和专项债具有其各自特独特的功能与特点，两者在资金筹集、使用和风险管理等方面的互补性为更好地服务国家战略构筑起了多元化的资金保障体系。在资金管理方面，专项借款是由银行等金融机构发放，在专款专用方面具有独特优势。金融机构凭借其专业的风险管理团队和完善的资金监控系统，能够对借款项目的资金使用进行严格监督，防止资金挪用等违规行为的发生。专项债虽然也有相应的资金监管制度，但由于其涉及面广、资金流向复杂，在管理上可能存在一定的薄弱环节。专项借款的严格管理经验可以为专项债管理提供有益借鉴，银行与政府的协同配合能够进一步强化国家战略项目的资金管理，提高资金使用效益，确保国家战略目标顺利实现。
六、结论
专项借款与专项债的协同是一个复杂而重要的课题，需要各方共同努力，不断探索和实践，进一步加强政策研究和制度建设，提供更多的政策优惠和制度保障，强化协同管理，进一步提升政策性工具在服务国家战略中的精准性、高效性和可持续性，以更好地服务于国家战略和经济社会发展。
