「摘要」地方政府专项债和政策性银行信贷作为两种性质截然不同的融资工具，在基础设施和公用事业领域项目建设融资总需求保持基本稳定的条件下，一定程度上存在着“此消彼长”“非此即彼”的紧张竞争关系。本文从更为有效配置资金、切实提高融资质效的角度出发，辨析两种融资工具的现行政策和资金要素的异同之处，以及哪种融资方式在何种融资条件下更有优势，进而研究农业政策性银行在“债贷组合”模式下如何进一步拓展业务发展空间。

「关键词」专项债 政策性银行 基础设施 债贷组合

在党中央统筹实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，加强超常规逆周期调节力度的宏观调控背景下，作为财政政策重要抓手的地方政府专项债和作为货币政策重要传导载体的政策性银行信贷，都要进一步聚焦国家重大战略、重点领域和薄弱环节，在基础设施和公用事业领域补短板、调结构、稳投资等方面发挥更大作用。专项债和政策性信贷两种融资工具各具特色、各有优势，并在基础设施项目“债贷组合”融资政策下还有一定的互补合作空间。

一、基础设施和公用事业领域项目融资政策分析

基础设施和公用事业是经济社会发展的基石，解决相关领域投资资金缺口，一直是我国各地方政府在推进基础设施建设过程中普遍面临的难题。在2015年新《预算法》实施之前，地方政府由于不具备借债融资的主体资格，只能通过融资平台向银行等金融机构举债解决基础设施领域融资问题。但这种融资方式因为缺乏必要的决策程序、限额管理和透明度等制度性约束，导致部分地方政府盲目举债，形成大量的地方政府隐性债务，给地方财政可持续发展带来巨大风险隐患。新《预算法》本着“开大前门”和“严堵后门”的原则，赋予了地方政府发行专项债券的权利，为地方基础设施和公用事业建设提供了合法的融资渠道。同时，政策上加快推动地方政府融资平台市场化转型，又为部分市场化运营的公益性基础设施项目保留了通过银行信贷进行融资的选项。因而，目前基础设施和公用事业项目存在发行专项债、银行信贷等多种融资方式的选择。

（一）地方政府专项债政策持续加力、规模持续扩容

由于地方政府发行专项债属于规范、透明的政府举债融资机制，近年来在相关基础制度和支持政策的加持下，专项债在我国地方政府投融资实践中的地位和作用日益凸显，逐渐成为各地拉动投资的有力政策工具。制度政策建设上，以《预算法》为基础，党中央、国务院和专项债主管部门财政部先后出台20余个相关政策文件，建立健全专项债管理制度体系，规范专项债“借、用、管、还”等各环节操作。自然资源部、水利部、文化和旅游部等行业主管部门也跟进出台相关政策，支持通过发行专项债券收购闲置土地，加强土地储备，推进水利、文化和旅游工程等基础设施项目建设。债券发行节奏上，从2019年开始全国人大即授权国务院可以在每年第四季度确定并提前下达次年部分新增专项债具体额度，使得各地方可以更好把握债券发行节奏，满足重大项目建设资金需求。债券规模管理上，财政部数据显示，从2015年发行专项债至2024年底，全国地方政府专项债余额从54949.33亿元增长至308358亿元，绝对规模增长约5.6倍；专项债年度发行额从9743.7亿元增长至77261亿元，增长约8倍；专项债占地方债务总额的比重从37.23%增长至64.87%，逐渐超越一般债务成为地方政府最主要的融资渠道。

（二）政策性基础设施信贷业务在规范中发展、在发展中规范

政策性银行在我国金融体系中具有特殊的职能定位，主要通过为重大项目提供中长期信贷资金支持，弥补市场失灵缺陷、提供公共产品服务、实现政府发展目标。但受《预算法》等法律法规的影响，目前政策性银行除可以参与地方债的认购和交易外，不能直接或通过国有企事业单位等间接渠道向地方政府提供任何形式的融资，原来借力政府信用、依托平台公司、推进基础设施类中长期项目的贷款模式由此产生了合规性问题。利用政府层面推动平台公司市场化转型带来的机遇，政策性银行在现行法律和政策空间范围内，不断创新和调整基础设施信贷业务模式，例如通过公司自营、特许经营等模式，依托融资项目自身产生的现金流收入，为项目提供市场化的政策性信贷资金。在市场化法治化原则下，政策性银行参与基础设施信贷也得到了国家政策上的鼓励和金融监管部门的认可，国家开发银行重点围绕交通能源网络型基础设施、产业升级基础设施、城乡公共服务基础设施，农发行重点围绕县域农业农村领域基础设施提供成本低、期限长的资金支持。例如，从2023年开始，两家政策性银行都深度参与了城中村改造、保障性住房、“平急两用”基础设施等“三大工程”项目，有效保障了国家基础设施战略意图的落实落地。

二、地方政府专项债与政策性银行信贷的要素比较

虽然地方政府专项债和政策性银行信贷在功能上都能满足基础设施项目的中长期资金需求，但两种资金在属性上却天然地存在较大差异。功能上的趋同产生“替代效应”，属性上的差异却能带来“互补需求”，要统筹发挥财政和金融对基础设施建设项目的协同支持作用，就要从资金要素的微观视角对二者进行深入比较。

（一）地方政府专项债与政策性银行信贷的“相似点”

一是资金投向领域。根据国家发改委投资部门有关文件，专项债资金的使用范围已从最初的置换存量债务，拓展至交通、能源（含新能源）、农林水利、生态环保、社会事业、冷链物流、市政和产业园区、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、特殊重大项目等11个领域的基础设施建设，资金投向领域日趋多元。同时，国办发〔2024〕52号等文件又通过“负面清单”列举的形式，明确了专项债资金不得用于完全无收益、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产、一般竞争性产业项目建设。从“正面清单”看，这些领域与政策性银行信贷业务领域高度重合；从“负面清单”看，专项债资金禁入的项目类型政策性信贷资金同样不能参与，专项债资金和政策性银行信贷资金在实际可用范围上具有高度的一致性。

二是资金获取条件。作为市场化的融资方式，专项债和政策性银行贷款都要求投向的基础设施项目本身要有一定的收益，不能是无收益的纯公益性项目。财预〔2017〕89号等文件明确，发行专项债建设的项目应当能够产生持续稳定的、可以反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够覆盖专项债还本付息，实现收益与融资自平衡。政策性银行贷款同样要围绕项目现金流做文章，需要事前充分评估测算项目投入运营后的现金流情况，在确保项目自身收益和其他外部收益能够覆盖贷款本息和运营成本的前提下才能允许项目准入。

三是资金使用期限。基础设施领域项目普遍存在建设和运营周期长的特点，因此要求项目资金必须是长周期的耐心资本。为匹配这一需求，目前国家政策上鼓励发行长期专项债券，财政部数据显示，专项债发行初期平均期限为3-5年，而2024年新发行专项债平均期限延长至16年，其中2024年12月新发行专项债平均期限达到19.1年，债券期限基本能够与项目周期形成匹配。政策性银行基础设施项目贷款期限通常较为灵活，一般根据项目的建设和运营周期个性化协商设置，也可以办理20年期的中长期贷款。

四是资金监管要求。外借资金在实际使用阶段，资金监管方都会对使用主体提出比较严格的资金监管要求。梳理专项债和银行信贷资金相关监管政策可以发现，两者有诸多相似之处，例如都实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用行为，要求资金支出进度与项目建设进度匹配，强调资金要与项目资产能够对应。严格资金监管的目的是要确保资金支出可以形成相当的实物工作量，并以项目的顺利投产运营最终保证还本付息资金来源可靠。

（二）地方政府专项债与政策性银行信贷的“差异点”

一是资金主导主体。由于发债和借贷融资属性的不同，导致专项债和政策性银行信贷的参与主体存在巨大差异。专项债的发行主体通常是省级政府，参与主体包括财政部门、项目主管部门、项目所在地的市县政府，以及实际使用资金的项目单位等，省级政府对专项债的偿还承担最终兜底责任。而信贷属于完全市场化的间接融资行为，只有借款企业和政策性银行两方参与其中，与地方政府不存在任何直接资金往来关系。主导主体的不同又进一步决定了还款来源的不同，虽然二者还款来源都是投资项目产生的收益，但专项债属于政府显性债务，实行收支法定预算管理制度，其只能由专项债对应的政府性基金收入和项目产生的专项经营性收入偿还，而政策性银行贷款则由项目的经营性收入或企业其他自主筹集的资金偿还，相关还款责任不能构成政府债务。

二是资金使用成本。受近期地方政府财力下降，部分基础设施项目企业生产经营困难、盈利能力下滑等因素影响，相关融资主体对融资成本等价格因素比以往更为敏感。虽然专项债利率因发行主体、时间、期限和市场条件的不同而有所差异，但总体利率与国债利率大体相当。有关数据显示，2024年1-12月地方专项债的平均发行利率为2.30%，2024年12月地方专项债的平均发行利率为2.15%。政策性银行虽然坚持“保本微利”原则，但贷款利率除单一资金成本外，还要综合考虑运营成本、风险成本、税务成本等多种因素，在政策性金融债券利率基础上加成一定的息差。两相比较而言，专项债整体融资成本明显低于政策性银行贷款。

三是资金审批效率。资金审批程序和可得性同样是基础设施项目融资过程中考虑的重要因素之一。专项债的发行从中央到地方均设置了较为严格的审批制度，在项目基础资料齐备的情况下，需要经历项目发起、准备、初审、评审、入库、发行等多个环节，通常申请后3-6个月可以获批。近期，为优化项目审核和管理机制，国务院对部分管理基础较好的省份进行“自审自发”试点，建立在建项目续发“绿色通道”，一定程度上进一步提高了债券发行效率。政策性银行项目贷款受机构层级、审批权限、信贷流程设置等方面因素的影响，不同银行、地区、项目的审批效率可能略有差异，但总体上略优于专项债项目，且办贷过程中各个流程、环节的时限优化空间弹性较大。

四是借入增信措施。当前，基础设施项目融资面临的难题之一是融资增信手段十分有限，由于融资金额大、周期长等，项目单位难以提供充足、有效的抵质押物或第三方保证。特别是在存量担保资源日益匮乏的情况下，是否需要提供增信措施成为基础设施项目融资考量的重要因素。地方政府专项债由于是依托政府信用发行的，相关还款来源纳入省级财政预算予以保障，因此专项债的发行只需要通过信用评级进行差别定价，无需提供额外的担保增信措施，甚至后续还可以发行再融资债偿还。而政策性银行信贷则通常需要项目公司提供与贷款金额相当的担保物或第三方保证人，因此从获取资金的门槛上看，发行专项债的前置性条件相对较少。

五是能否用于资本金。项目资本金是基础设施建设的“本钱”，目前各地方政府推进基础设施项目建设，特别是超前开展基础设施投资，最缺的就是项目资本金。为解决这一问题，现行政策允许在部分领域将专项债资金作为项目资本金使用，特别是近期国办发〔2024〕52号文件进一步扩大了专项债可用作项目资本金的行业范围，达到22个行业，并明确以省为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限由总规模的25%提高至30%。而国发〔2019〕26号等文件明确基础设施项目资本金必须是非债务性资金，项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金，因此包括政策性银行贷款在内的借贷资金被严禁作为项目资本金使用。

三、农业政策性银行做好“债贷组合”的路径探索

在当前基础设施和公用事业项目融资渠道日趋多元、竞争加剧的背景下，农发行在这一领域的信贷业务既面临着传统业务模式转型的问题，也面临着怎样进一步拓展发展空间的问题。对于使用专项债后仍有剩余资金缺口的基础设施项目，是否能够以及如何运用专项债搭配银行贷款的“债贷组合”模式，成为农发行解决这些问题的突破口之一。

（一）“债贷组合”模式得到国家政策上的支持

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出，“对收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”“金融机构……在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下，对符合条件的重大项目予以支持。”这一规定为银行等金融机构创新开展基础设施项目“债贷组合”融资提供了理论依据和政策支撑。

（二）农发行参与“债贷组合”项目的可行思路

基于地方政府专项债和政策性银行信贷的特征分析和优势比较，农发行参与专项债项目的补充配套融资，一方面既要充分利用专项债项目本身所具备的先天优势条件，另一方面又要尽可能在依法合规、防控风险的前提下优化市场化融资所要求的条件和程序。

一是运用专项债项目政府主导的优势。专项债项目是由地方政府发起的，那么其配套市场化融资通常也难以完全脱离政府因素的影响。经过各级发改、财政、行业主管等部门的层层审核把关，项目实施的必要性和可行性、项目实施条件、行政审批手续办理、环境和社会风险、项目社会效益等大多都会经过充分、科学的评估或论证，这些方面同时也是银行开展配套信贷融资所要关注的重点内容。政府对于项目本身真实性、合规性，以及项目实施过程的“托底”支持作用，不仅能够为信贷业务前期尽职调查提供相当的便利，一定程度上也可以确保项目顺利完工、投入运营，防止“半拉子”工程的形成。

二是围绕具备市场化经营能力的国有经营主体开展融资。专项债项目的公益属性、政府属性，决定了其实施主体通常为政府机关或事业单位，但部分省份允许具有一定建设、运行、维护基础设施能力的国有企业成为公益性项目的实施主体。配套信贷融资应将那些真正具有市场化经营能力的国有企业作为融资对象，在客户准入上要求其主营业务和发展方向清晰，具备市场化的经营管理观念和健全完善的现代公司法人治理架构，在财务方面与政府划清债务关系。这类客户通常承担着国家或省市级重点基础设施项目建设任务，可通过梳理相关行业主管部门的规划、清单、项目库等，尝试建立融资服务关系。

三是抓住专项债项目自身产生的专项经营性收入。经营性现金流是开展信贷融资的核心要素，由于专项债项目收益所得优先用于偿还债券本息，因此配套信贷融资更要坚持以项目自身现金流为主。要把信贷资金优先投向收益更为稳定和确定的基础设施领域项目，严格论证项目剩余专项收入与还本付息的匹配度，原则上满足覆盖倍数1.2倍的要求，避免项目后期运营收入不及预期产生信用风险。具体操作上，银行可引导项目单位通过周边收益“关联”、存量资产“盘活”、肥瘦项目“捆绑”、相近行业“集成”等多种模式，增强项目自身回款能力和项目单位综合收益能力。

四是优化专项债项目配套信贷融资条件和程序。市场化环境下，各类资金之间不再只是政策制度支撑方面的竞争，更是对客服务质效和能力的竞争。在专项债已经在资金获取条件和程序上具备相对优势的情况下，配套信贷融资只有通过进一步改进创新金融服务，才能争取可能的业务发展空间。贷款利率上，可对配套融资的产品、客户、项目、区域进行精准分类，设置利率点差优惠，适当予以让利；审批效率上，可针对专项债配套融资项目设置差异化的调查审查审批流程，提高融资服务效率；增信措施上，可针对专项债资金已经介入支持的“好客户”“好项目”，豁免一定的信贷担保硬性要求。

（三）切实防控“债贷组合”项目信贷融资的合规风险

基础设施领域的专项债配套信贷融资项目，由于与专项债在项目内容、融资主体、资金使用、还款来源上高度关联，因此应特别注意开展此类业务时可能产生的合规风险。尤其是，不得为违规投向“负面清单”领域的专项债项目提供配套融资支持，不得将尚未完成转型的融资平台作为信贷支持对象，不得将市场化融资资金和专项债资金混同管理，不得将专项债对应的政府性基金收入和纳入预算管理的专项收入作为还款来源等，切实防范配套信贷融资业务因政策性强、操作难度大等产生合规风险。

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