「摘要」自2007年业务开办以来，农发行累计投放水利建设贷款1.72万亿元，贷款余额突破1万亿元，水利信贷业务形成完备的制度体系，探索了有效的支持模式，实现了跨越式发展，成功打造“水利银行”特色品牌。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键攻关期，也是水利高质量发展的关键阶段。农发行将全力落实国家水网、国家水安全规划、国家“江河战略”等相关要求，持续加大水利基础设施建设信贷支持力度，为新时代水利事业高质量发展提供有力支撑。
「关键词」水利银行 信贷政策 金融服务
水是农业的命脉，水利建设事关战略全局、长远发展、人民福祉。从“治水兴邦”的古老智慧到习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水方针，农发行始终将支持水利建设作为党中央国务院交办的一项重要政治任务，着力打造“水利银行”特色品牌，持续加大对重大水利工程和民生水利项目的信贷投放力度，助力补齐“三农”领域突出短板。
一、水利信贷业务迈上新台阶，实现跨越发展成果显著
自2007年业务开办以来，农发行累计投放水利建设贷款1.72万亿元。截至2025年6月末，水利建设贷款余额达10073亿元，年均增长超过20%，在银行同业中首家实现贷款余额迈过“万亿”大关。
（一）加大重点领域薄弱环节支持力度
作为政府的银行和国家宏观调控的工具，农发行成立以来一贯坚持服务国家战略计划的实施。2007年，为了改变我国农业基础设施长期薄弱的局面，原银监会下发《中国银监会关于中国农业发展银行开展农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务的批复》（银监复〔2007〕42号），同意农发行开办农业综合开发贷款，用于“农田水利基本建设和改造”。从此，农发行形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼的支农格局。
恪守政策性职能定位，服务水利事业发展。2011年，中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》专门提出:“在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。”为贯彻落实文件精神，农发行于2011年初印发《中国农业发展银行水利建设中长期政策性贷款管理办法》，进一步明确农发行水利建设贷款主要用于支持农田水利建设、防洪工程建设、水资源配置工程建设、水土保持和水生态保护建设等与“三农”发展密切相关的水利建设项目。
发挥宏观调控载体作用，制定优惠信贷政策。2015年2月，国务院常务会议部署加快重大水利工程建设，要求农发行通过专项过桥贷款方式，为地方开展水利建设提供过渡性资金安排。3月，农发行与水利部联合下发《关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》。随后，农发行印发办法明确可采用信用方式为国家172项重大水利工程建设提供过渡性资金安排。重大水利工程建设专项过桥贷款累计投放467亿元，对有效拉动投资提振经济发挥了重要作用。
持续优化产品结构，有力落实国家战略。2024年，农发行落实财政部关于推进业务分类改革和高质量发展的相关要求，进行信贷产品体系改革。新产品体系下水利建设贷款下设六个子产品：农田水利建设贷款、防洪排水工程贷款、水资源优化配置贷款、城乡供水工程贷款、水能资源开发与利用贷款、水生态保护与治理贷款，与《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》《“十四五”水安全保障规划》《国家水网建设规划纲要》等相关政策规划所确定的重点领域紧密对应。
（二）持续深化政企银协同合作
农发行认真履行政策性银行贯彻国家战略导向的职能，有效发挥“当先导、补短板、逆周期”作用，在政府和市场之间搭建桥梁，积极引导资金投向水利建设领域。
与水利部门同题共答。农发行与水利部签订战略合作协议，联合印发《关于政策性金融支持水利基础设施建设的指导意见》，联合召开直达省市县水利部门和农发行分支行的工作推进视频会，日常共同进行课题研究和典型案例收集，共同探索金融有效支持水利建设的路径和模式；与水利部长江水利委员会、黄河水利委员会共同研究做好古贤水利枢纽等重大水利工程和民生水利项目金融服务。
与重点客户同频共振。农发行畅通优质客户合作渠道，与水利领域头部企业，如中国长江三峡集团、中国南水北调集团、中国华能集团、中国能源建设集团等央企签订战略合作协议，交流行业和政策信息，对接水利项目清单，发挥农发行扎根地方建设优势，为央企做好“地接”服务，共同落实国家水利发展战略。
金融服务融资融智。发挥农发行总省市县四级机构和工作重心在基层、县级机构覆盖面广的优势，点对点服务各级地方政府、水利主管部门和重点企业，积极参与地方水利规划和行动方案编制，为客户量身定制金融服务方案，搭建融商合作平台，帮助优质客户和优质项目精准对接，共同推进重大水利工程和民生水利项目建设。
（三）水利信贷业务实现跨越式发展
农发行始终聚焦国家水利发展战略，着眼重大水利工程投资大、周期长、拉动效应和容纳就业明显等特点，跟进优化信贷条件，始终坚持“保本微利”，恪守政策性银行支持国家战略职能定位，不断提升金融服务水平，致力于打造“水利银行”特色品牌。“十四五”期间，始终确保精准服务，围绕落实国家水网规划、国家水安全规划等部署要求，聚焦重点领域，全力加大水利信贷投放力度，对国家水利事业形成有效的金融支持。截至2025年6月末，“十四五”以来农发行累计投放水利建设贷款8301亿元，贷款余额10073亿元，稳居金融同业前列。特别是在服务稳住经济大盘期间，积极运用国家政策，通过农发基础设施基金作为项目资本金支持水利项目229个、投放金额372亿元，带动千亿元资金支持水利项目开工建设。
（四）久久为功做好保护“母亲河”信贷支持
农发行始终牢牢把握“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，担当政策性金融支持长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大国家区域战略的重要政治责任。每年召开全行专题座谈会研究部署推动，2019年在银行同业率先印发加强服务长江大保护和黄河流域生态保护支持政策的通知，制定了10条专项优惠政策；2024年印发《关于进一步加强长江大保护和黄河流域生态保护金融服务的意见》，明确信贷规模倾斜、资金优先保障、利率定价优惠等一系列优惠政策；2025年，根据国家印发的长江大保护三年行动计划、黄河流域生态保护和高质量发展文件要求，对应印发两份全行金融服务工作要点。“十四五”以来，全行累计投放长江大保护贷款2.09万亿元，贷款余额2.24万亿元；投放黄河流域生态保护贷款6052亿元，贷款余额6523亿元。中央电视台《新闻联播》、人民日报等主流媒体多次报道了农发行支持“母亲河”保护的积极成效。
二、水利信贷业务产品持续优化，制度体系逐趋完善
（一）六大子产品支持范围
当前，农发行始终聚焦落实国家水网规划、国家水安全规划等重要规划部署要求，充分彰显政策性银行的职能定位，明确通过六大子产品，加强金融服务，维护国家粮食安全，突出民生福祉，助力美丽中国建设。
六大子产品分别支持的领域包括：一是农田水利建设，包括新建灌区、灌区续建配套与现代化改造、节水灌溉工程、灌溉排水泵站更新改造、小型水利设施标准化改造、灌区末级渠系建设和田间工程配套、沟渠涵闸与集蓄水设施、牧区水利、林区水利等。二是防洪排水工程，包括江河湖泊治理工程、江河湖海堤防建设、蓄滞洪区建设、城乡防洪排涝工程建设、流域防洪控制性水利枢纽工程建设、病险水库水闸及淤地坝除险加固、山洪地质灾害防治、涝区治理、退田退圩还湖、洲滩民垸整治、山洪沟治理、沿海防台防潮、水利设施灾后重建等，以及排水管网和泵站建设、排涝通道工程、雨水源头减排工程、雨洪调蓄利用工程、雨污分流、海绵城市等城镇排水防涝体系建设。三是水资源优化配置，包括国家水网骨干工程、省市县级水网工程、引调水工程、重点水源工程、区域水资源配置工程、水库建设与改造、江河湖库水系连通工程、水利枢纽和调蓄工程等，以及中水回用、雨水与微咸水利用、海水淡化等非常规水源利用。四是城乡供水工程，包括中小型水源保障工程、规模化供水工程、城乡供水工程、老旧供水工程和管网更新改造、小型供水工程标准化建设和改造、消防用水配套设施。五是水生态保护与治理，包括江河湖泊生态保护修复，水土流失防治，污水处理及回用，地下水超采综合治理，坡耕地综合整治，小流域综合治理和淤地坝建设，生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的水源涵养和保护，农村水环境整治和生态清洁型小流域建设，水系连通及水美乡村建设。六是大中型水电站、以发电为主的水库枢纽工程、抽水蓄能电站及其配套设施等水利建设项目。
（二）各阶段重要产品政策梳理
针对各个阶段水利项目运作管理方式的多元化、差别化，农发行持续完善水利信贷业务政策制度，突显政治性、人民性、普惠性、可得性。
构建水利信贷业务框架。2015年7月与水利部签署《全面支持水利建设战略合作框架协议》，双方共同推进节水供水重大水利工程和民生水利工程建设，提高国家水安全保障水平。2021年，印发《关于擦亮“水利银行”特色品牌高质量服务国家水利建设的意见》，提出“十四五”时期力争审批水利建设贷款超过8千亿元的总体目标，建立水利建设贷款项目“绿色通道”，落实优先受理、优先入库、优先调查、优先审查、优先审议、优先审批、优先发放等“七优先”政策，给予水利建设贷款延长贷款期限、降低贷款利率、优化担保方式、扩大审批权限等一系列信贷优惠政策，夯实“水利银行”特色品牌基础。
持续优化信贷政策。2022年，为贯彻党中央、国务院稳住经济大盘、加强基础设施建设决策部署，人民银行和水利部联合印发《关于加强水利基础设施建设投融资服务工作的意见》，要求加大政策性开发性金融聚焦重点领域，加大对水利基础设施项目的支持力度。同年，农发行与水利部联合印发《政策性金融支持水利基础设施建设的指导意见》，在六个方面加大信贷政策支持力度：贷款期限进一步延长，贷款利率执行最优惠政策，资本金比例按照国家有关规定执行最低标准，优先保障信贷资金供给，进一步优化担保方式，开辟办贷绿色通道，为推进扎实稳住经济大盘政策措施落地，助力“十四五”水安全保障规划实施进行全面部署。
充分让利服务国家战略。2024年，农发行印发《关于做强“水利银行”特色品牌的指导意见》，进一步优化包括贷款期限、贷款准入、贷款定价、贷款担保、客户授信、审批权限、贷款规模等11条办贷条件，为国家水利投资和地方水利建设提供更加优惠便利的金融保障。期限方面，充分考虑水利项目的建设运营和投资回报周期，国家重大水利工程项目期限最长可达45年；贷款利率方面，在资金来源成本高于商业银行的基础上，实行优惠利率，坚持“保本微利”支持国家水利建设；资本金比例方面，在执行国家最低20%要求的基础上可再降5个百分点，帮助更多水利项目顺利实施；此外，还设置了担保方式可根据项目进度同比例落实、信贷规模优先供应等优惠条件。
三、水利产品精准发力，全力支持重大项目和民生工程
2014年，习近平总书记提出“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，水利在国土空间规划中占有基础性地位。“十三五”期间172项重大水利工程、“十四五”期间150项重大水利工程都受到高度关注。截至2025年6月末，农发行通过水利建设中长期贷款累计支持国家重大水利工程124个，审批贷款1813亿元。“十三五”期间，农发行支持172项重大水利工程中的81项，保障了南水北调东中线一期工程、贵州夹岩水利枢纽及黔西北调水工程、湖南涔天河水库扩建工程等重大水利工程顺利开工；“十四五”期间，农发行支持150项重大水利工程23项，涉及16省份，审批金额437亿元，为引江济淮二期工程、南水北调中线引江补汉工程等重大水利工程提供“金融活水”，党和国家领导人多次考察农发行支持的项目并给予充分肯定。
（一）水生态保护项目
2019年6月，农发行江苏省分行审批水利建设贷款13亿元用于支持长江南通段北侧五山滨江片区长江岸线复绿、人工湿地和游步道建设等。项目建成后将改变南通市五山滨江片区码头围城现状，实现“生产型岸线”向“生活型岸线”转型，集中展现南通“山水文化、滨江风貌”的城市个性和特点，建成面向长江、鸟语花香的城市客厅。2020年11月12日，习近平总书记在江苏调研考察南通市五山滨江片区生态修复项目。
（二）水资源节约项目
2019年7月，农发行甘肃省分行审批水利建设贷款5.5亿元，累计发放贷款1亿元用于支持古浪县黄花滩灌区调蓄水池和引水管道建设。该项目建成后，将彻底解决黄花滩灌区冬季缺水问题和黄花滩移民区缺水问题，为易地扶贫搬迁后续产业发展提供了水资源，进一步提升移民区精准扶贫成效，为该地区打赢脱贫攻坚战奠定了基础。2019年8月21日，习近平总书记在甘肃调研考察古浪县黄花滩调蓄供水工程项目。
（三）水灾害防治项目
2016年1月，农发行重庆市分行审批水利建设贷款4.6亿元，基金投资1.31亿元用于支持重庆市潼南区大石桥水库建设。该项目建成后，将有效提升大石桥水库总库容，既能有效起到防洪调蓄的作用，又能保障潼南区龙行镇、古溪镇、群力镇、桂林街道4个乡镇22个村居民饮水安全，解决4.24万亩农田灌溉等生产用水问题。2020年，长江、嘉陵江重庆段遭遇突如其来、历史罕见的洪峰，时任国务院总理李克强赶赴重庆受灾地区，8月20日在考察重庆潼南区大石桥水库时，表示此次重庆遭遇罕见的强汛情，大中小水库发挥了重要作用，并叮嘱要建设好这个水库，更大发挥好水库的三大功能。
（四）农田水利项目
2021年9月，农发行湖北省分行审批水利建设贷款7亿元，用于支持湖北蕲春县蕲水灌区新建扩建工程项目。该项目是“十四五”时期国家150项重大水利工程建设项目之一，已纳入《长江流域综合规划（2012-2030年）》。项目建成后，区域内各大中小型水库将连接为整体，形成多水源互补的供水格局和“长藤节瓜”式的大型灌溉系统，满足灌区内38.67万亩耕地的农业灌溉用水需求，以及35.6万人的城乡生活生产用水需求，实现“旱能灌，涝能排”，将有力增强湖北省粮食生产能力，为湖北粮食安全与乡村振兴筑牢坚实的水利支撑。
（五）水能开发利用项目
随着经济社会的不断发展和清洁能源的推广运用，全社会对清洁能源的需求加速上升，水能开发行业拥有广阔的市场前景。农发行以服务规划为引领，重点跟踪对接水能开发领域各项规划，充分发挥四级机构优势，加快推进合作项目落地。截至目前，已审批抽水蓄能电站项目19个，合计审批金额312.7亿元，2025年以来持续对接大型抽水蓄能项目，如新疆若羌抽水蓄能电站、西藏雅下水电工程、湖南炎陵罗萍江抽水蓄能电站等大型水电项目，储备项目共18个。农发行通过精准施策，破解抽水蓄能融资难题，不仅能加速清洁能源基础设施提档升级，更为经济高质量发展和生态文明建设提供坚实支撑。
四、水利业务坚持模式探索，典型案例展现实践成效
农发行传承深耕水利信贷业务近20年的优良传统和宝贵经验，坚持主动适应外部环境和政策调整，及时创新信贷支持模式。深入研究水利行业政策和特点，积极探索有效信贷模式，在准公益性项目市场化运作框架下探索通过打捆打包方式，运用“项目+衍生收益”“项目+交易指标”“项目+资源捆绑”“项目+特许经营”等多种模式支持水利建设。
（一）项目+衍生收益
大部分水生态保护与治理领域项目没有经营性现金流，但具有很强的正外部性，拓展项目捆绑范围，匹配具有周边收益的项目，将非经营性项目与“高度关联”的经营性项目统筹规划，推进特色产业与项目自身特点深度融合，把项目外部性带来的经济价值内部化，实现不同行业、区域和领域项目一体化开发，通过整合整体现金流设计项目融资方案，实现项目收益平衡，破解此类准公益性项目的融资难题。
案例——江苏宝应县农田灌溉体系升级项目：该项目贷款金额7亿元，建设内容主要包括主干河道输水工程、农田末端灌溉工程、种养殖区工程等。农发行将公益性项目与经营性项目收益“肥瘦搭配”，结合当地特色产业种养殖收益来平衡项目现金流。项目实施后，将进一步改进灌溉技术和管理，大幅提升灌溉效率，有效地缓解干旱对农业生产的影响，稳定粮食产量，提升当地粮食生产抗风险能力。
（二）项目+交易指标
水权交易和水权质押都是水资源管理中的重要工具，有助于促进水资源的合理利用和优化配置，实现水资源可持续发展。近年来，国家印发相关文件，搭建水权交易系统，推动各地积极探索实践。通过充分利用指标内在价值和交易现金流可以有效盘活公益性建设项目。
案例——宁夏吴忠现代化生态灌区建设项目：该项目贷款金额4.7亿元，建设内容包含高效节水灌溉改造工程、水务信息化建设工程、测控一体化改造工程以及水权交易试点工程等四部分内容。农发行采取“供水+水权交易”的融资模式，通过“项目公司+合作社”的模式开展运营，由用水户农业灌溉供水收入与用水权交易收入作为还款来源。深度打造“节水高效、设施完善、管理科学、生态良好”的自治区现代化生态灌区示范案例，为宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设探索经验、树立标杆。
（三）项目+资源捆绑
“项目+资源捆绑”不仅限于水生态环保领域，还可以扩展到农业发展、农村路网建设等多个领域，通过政府整合有效国有资产，将水库、矿产等开采权划归企业名下，增强企业自身“造血”能力，通过合理规划和资源整合，确保资源的开发利用符合法律法规和可持续发展的要求，指定切实可行的商业模式和运营策略，可实现生态效益和社会效益双赢。
案例——重庆市丰都县次竹沟水库等6个水库工程项目：丰都县存在工程性、季节性缺水问题，特别是2022年，重庆经历罕见的高温干旱天气，导致多条河流断流、水库干涸，农村地区供水短缺。农发行立足重庆市丰都县长江流域沿岸自然资源丰富的优势条件，贷款4亿元用于支持丰都县6座中小型水库建设，建设内容包括枢纽工程建设、灌区工程建设、挡水工程、泄水工程、输水工程建设等，进一步优化丰都县水资源配置，提升水资源供给能力，改善当地水生态环境，增强防洪减灾能力。
（四）项目+特许经营
以地方国企为实施主体，承担项目建设运营，政府将供水、供气等特许经营权赋予项目实施主体，通过市场化运作为企业资产，在项目完工后实施主体以水费、燃气费等实现资金平衡。
案例——云南玉溪市星云湖水资源循环利用项目：该项目贷款金额4.5亿元，建设内容包括星云湖调蓄带水资源循环利用工程和土地整治工程，其中星云湖调蓄带水资源循环利用工程包括截污渠连通管网工程、提水泵站工程和乡村振兴生态廊道工程。项目的实施最终将会实现流域用水模式新转变，用水保障能力大提升，政府、社会资本“双盈利”，群众生活更幸福的目标，促进生态效益和社会效益提升的新样板。
从“治水”到“兴水”，从“工程”到“生态”，从“传统”到“智慧”，农发行将秉承“政治引领强、传承创新强、核心竞争强、精准服务强”理念，努力打造具有农发行特色的“优先、优惠、优质”的精品服务和拳头产品，不断提升“水利银行”品牌含金量，为中国式现代化提供更坚实的水安全保障，书写“水润中国、利泽万民”的新篇章。
